近日英國華威大學教授隆恩（Tom Long）與智利大學教授伍迪內斯（Francisco Urdinez）以〈台灣在南美洲最後邦交國〉（Taiwan’s Last Stand in South America）聯名投書《美洲季刊》（Americas Quarterly）。文中披露今年4月17日巴拉圭部分參議員提議敦促總統放棄與台灣之間的外交關係，進而轉向更能提供巴國對抗新冠疫情的中國尋求協助，最後參院表決以25票反對、16票贊成否決此一提案。面對週邊國家不斷受惠於中國大陸的經濟紅利與資金挹注之時，巴國「看得到、吃不到」，內部壓力已然急劇升高。此次國會提案將不會只是單一事件，未來力道必將更甚於前，這對於我國日趨嚴峻的外交環境，巴國國會所透露的訊息，國人應如何解讀？如何因應？如何避免在美中大國「紅紅火火」的賽局中成為的棋子？應是除此次疫情外，我們所應關切的。
巴拉圭自1957年與我國建立外交關係，期間雖然歷經獨裁與民主體制轉換、政黨更迭，及1988年鄰國烏拉圭選擇放棄台灣而與中共建交，巴拉圭卻始終認定台灣是「真正的中國」，並成為我在南美洲惟一的外交重鎮。然而，進入21世紀後，中國藉「一帶一路」倡議，積極參與拉丁美洲基礎設施工程，與拉美國家雙邊貿易快速成長。2000年剛突破100億美元的中拉貿易額，2011年已經突破2,000億美元。依據2019年「拉丁美洲及加勒比海國家共同體（拉共體）」（Community of Latin American and Caribbean States, CELAC）論壇資料顯示，中國「對拉美地區直接投資存量超過4100億美元，拉美在中國的累計實際投資超過2200億美元，累計設立外商投資企業33188家。」面對中國成為拉丁美洲第二大貿易伙伴、第二大進口來源地和第三大出口市場，並為巴西、秘鲁、智利等國第一大貿易伙伴的事實，台灣的友邦巴拉圭勢將面對國內與日俱增的壓力，要求政府必須在承認台灣與放棄「中國白花花的銀子」之間作抉擇，其面對的困境與挑戰並不亞於我在邦交維持上的壓力。
在當前美、中爭霸的現實國際環境中，我們如何客觀持評地審視台灣所面對的外交困境？研究國際關係理論中，最常被提及的關鍵字是「權力平衡」（Balance of Power）與「權力轉移」（Power transition ）理論。作者瓦茲（Waltz）在「權力平衡」中提出，「無政府」（不存在一個最高權威的世界政府）的國際體系下，國家的權力平衡行為是必然的趨勢，其主要假設是權力是用來達成安全的手段，小國會「自動地」為了維持自身的安全相互結盟對抗大國的威脅，只有國家間權力均衡，國際和平方能維持。至於提出「權力轉移」理論的奧根斯基（Organsky）則認為，國際體系是依照國家實力排列的「層級體系」，國家實力最強且能制定遊戲規則的就是所謂的霸權國家，而且霸權國家通常也是國際體系的維護者。當中國快速崛起，美國霸權受到威脅與挑戰之際，「權力平衡」與「權力轉移」的論述確實提供我們觀察與檢視國際關係有效的參考架構。
援前論述，就在《美洲季刊》專文披露不久之前的3月26日，美國總統川普正式簽署生效簡稱「台北法」（TAIPEI Act）的《2019年台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative）。該法案要求美國行政部門協助台灣鞏固邦交、參與國際組織以及增強美台雙邊經貿關係。關於「台北法」的內涵、立法意旨在國內已有諸多討論，對其中「保護台灣友邦」及「協助參與國際組織」的實質效果等，此次全球新冠疫情無疑也提供了一個絕佳的分析變數（variable），可藉此檢視台北法的形式與實質的意義。累積疫情期間各次「事件」（如此次巴國國會因防疫物資表決事件；台灣是否獲邀參加將於今年5月18日至19日以視訊形式舉行的WHA年會…..等）的成因、處理過程與最後結果，提供台灣未來在國際大國博奕中政策擬定與調整的參考，這也是我們感念台北法立法之餘，最具意義的附加價值。
自蔡英文總統2016年就任以來，我國已先後失去7個邦交國，而現存的15個邦交國中，9個位於拉丁美洲及加勒比海地區，使拉美國家成為台灣鞏固邦交的「重點地區」，而其中面積約為我國11倍大，且為「南方共同市場」（Mercado Común del Sur ,Mercosur）四個創始會員成國之一的巴拉圭，在邦交維繫上則更具象徵與指標性意義。以國家實力言，我國外交戰場上斷難在經濟利益上與中國「喊價」，對僅存的15個友邦國家所亟須的經濟援助，我國「加碼」空間也有限。未來如何在「權力平衡」的原則下，善用智慧維持自身安全並與友我的小國相互結盟；如何在「權力轉移」的架構中，當霸權國家或集團間政治、經濟、軍事等綜合力量呈現均勢時，正確嗅出可能之衝突時機與方式，避免成為大國博奕的棋子，是政府必須聚焦努力的方向。積極作為上，如何將中國大陸劇增的壓力，轉化運用於成提升國際地位的策略規劃中；利用台灣優勢與資源，發展適合台灣利基策略，更是我們的小國賴以生存之道。此次新冠肺炎肆虐全球，台灣成功的防疫經驗成為各國媒體競相報導，甚至師法台灣經驗，並主動為台灣以觀察員身分參加WHA年會請命、發聲，正是台灣走出自己的路的最佳註腳。
＊作者致理科技大學拉美經貿中心副研究員，前駐巴拉圭國防武官。
