04/24在風傳媒發表的〈北檢的報告出爐對兆豐在紐約州的案子解套了嗎?〉，其實是本篇的副產品。我的原意是想觀察Maria Vullon在2016年1月21日，從Benjamin Lawsky手上接下DFS首長職務後已近一年半，這段期間DFS對外國銀行的監理政策有何變化?在審閱DFS近期對外國銀行的裁罰中，剛好北檢的報告出爐，所以我就先就該事件表示了我的一些看法，現在我要回頭針對正題提出看法。
DFS首長換人但政策不變
2011年紐約州將原來各自獨立的銀行局及保險局合併為一個單位，也就是目前的DFS，首任主管為Lawsky。他是檢察官出身，以強悍出名，經常以撤銷執照的處分威嚇銀行，被譽為華爾街的警長。他卓越「政績」之一是在任內5年，對金融業開罰了約60億美金（每年平均約360億新台幣）。不同於前手，Vullon是大型律師事務所出身，曾獲選為超級律師，後來轉到州政府任公職，再接掌DFS，華爾街金融業者期待她會緩和些，不要像她的前手那麼飆悍，不過州長表示希望她繼續維持對金融業維持強硬立場。至目前為止一般的觀察是，華爾街金融業者的希望落空了。對外國銀行而言，外國銀行仍繼續被充當為紐約州政府的提款機，提款卡密碼則是「洗錢防制」。
從Vullon上任後對外國銀行的裁罰案判斷，不難發現監理重點仍是在洗錢防制。上任後至今十個月已懲罰了四家外國銀行，進帳10.55億美金(德意志銀行4.25億、Intesa Sanpaolo銀行〈義大利最大的retail銀行〉 2.35億、中國農行2.15億、兆豐1.8億)：懲罰六家美國金融機構，進帳3,270萬美金。(全部罰款金額，外國銀行貢獻了97％。) 外國銀行全都是因為反洗錢工作上的缺失而受罰，連全球性的大銀行也無法倖免。這些銀行的洗錢防制系統早已建制多年，法令遵循工作也長期落實，仍無法在金融檢查中全身而退，更遑論系統及法遵制度尚屬落後階段的兆豐銀行了。因此兆豐紐約分行被懲處，從這個角度而言，一點都不值得大驚小怪。此外今年年初Vullon頒布了一項與反資恐有關的重大行政命令（2017年1月1日開始生效），要求銀行必須檢視(review)其監控和篩選交易的程式，以確保程式設計能符合法規的防範標準：也就是說監控和篩選交易的程式必須法令之變更而更新。依另外為加強董事會或高層主管的監督責任，要求從2018年4月15日起，每年由董事會以決議或高層主管以文件簽署之方式，確認DFS的法令有被遵循，且文件中需載明確認是根據那些報告、意見等之相關資料。
洗錢防制新的趨勢及內容
分析指出有兩個趨勢值得密切觀察。首先是“From Regional to Global”。DFS對洗錢防制工作的新方向是朝防制工作必須由銀行總行統籌管理，且須建立全球性的防範機制。目前有些銀行是採取用分區管理(regional)制度，分區管理時，可能會有各區的標準不一的情形，或各區域間橫向聯絡若不足，導致洗錢防制出現漏洞，由中央主導一個全球性的防範系統是較為有效的措施。以兆豐為例，除紐約分行外，其他分行如倫敦、雪梨等地分行都必須納入同一個全球的防範系統，而非僅解決紐約分行的部份即可，而且台北總行需負起全部的責任。其次是“From Corporate accountability to individual accountability。”銀行的違法違規要追究到個人之責任(故意或失職)，不能僅止於公司責任的層面。（這是Lawsky一貫的主張，要求高層及相關人下台以示負責）上述2017年1月1日開始生效的行政命令，原本的提案有列「如內容不實，需負一定的刑事責任的規定」，但最後被刪除。要注意的是被刪除的是刑事責任，但在民事責任上仍有可能被追償，或在DFS的壓力下下台。
另人憂心的是，洗錢防制的工作似乎愈來愈多，永遠不會結束。的確如此，鮮少有議題可以像洗錢防制持續延燒那麼久，而且內容愈來愈多。一般議題經過幾年，管控措施達到一定的成效後就逐漸退燒。洗錢防制這二十年來，從反毒，到反貪腐，再到反恐，議題內容不斷的擴大，防範措施不斷的增加。販毒、貪腐、恐怖主義大概不容易消失，所以洗錢防制也就必須無限期做下去。更不幸的是近年又加了一個「反逃稅」的課題。DFS對兆豐的裁罰書中第一次用了「巴拿馬文件」這個字，但一般都預測就絕對不會是最後一次，換句話說「反逃稅」的戲碼已正式上演。相較於反毒、反貪腐、反資恐，如何反逃稅目前仍屬於發展階段，尚未到達成熟期，所以到底有多少工作要做？會造成銀行多大的負擔？目前仍不得而知。（諷刺的是，關於反逃稅的議題，美國國內認為因為聯邦預算不足，恐會有執行成效不彰的問題。但不管預算多少？成效彰顯與否？全球金融業都會為配合演出而增加一定的營運的成本。）
結論：坦然面對監理
最後要強調的是，如果外國銀行要在紐約設分行就必須符合聯邦相關主管機關及DFS的各項法令要求，不管監理政策如何變化，只有遵照辦理沒有其他選項，同時也要準備接受這些機關定期或不定期的檢查。「如何面對檢查？」 也許是臺灣的銀行需要學習的，前面提到連全球性的大銀行都無法在檢查中全身而退，更何況是我們的銀行，所以以平常心看待之，發現缺失積極改善就好。從兆豐的裁罰書中出現“troubling and dismissive responses to DFS’s examination ”可以察覺到DFS對兆豐受檢態度是很有意見的，但為何會產生如此負面的印象應加以檢討：是文化差異？語言隔閡？誤會一場？還是真的受檢態度有問題？可以確定的是如果臺灣的銀行還是以面對臺灣監理機關檢查時「能躲就躲，躲不過就拗，編一堆連鬼都不信的理由。」的態度來應對美國相關主管機關的檢查，後果一定不堪設想。謹記（1）這裡講求法治。（2）這裡崇尚誠實。（3）這裡鼓勵勇於認錯。（4）這裡矇騙檢查人員是侮辱。
＊作者為紐約州律師
