怪罪他人是美國總統川普（Donald Trump）的慣用伎倆，世界衛生組織（World Health Organization，WHO）是最新的受害者。美國政府應對新冠肺炎（COVID-19）疫情荒腔走板，川普本人難辭其咎，但是他近來痛批WHO「一味偏袒中國」（very China-centric），並宣布暫停資助，進行相關調查。川普發動攻勢之後，對於WHO是否真的犯下大錯，各方看法不一。不滿川普政府防疫工作的人士，似乎迫切想為WHO辯護。然而譴責WHO並不等於認同川普。為了世人的福祉，國際社會應該堅決要求WHO拿出更好的表現，而不是對它的缺失等閒視之。
WHO與其總幹事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）的確該受批評，在新冠肺炎疫情危機最關鍵的階段──開端──協助中國粉飾太平。WHO近來企圖為自身辯白，聲稱其專家在1月初就懷疑病毒會人傳人，並在1月10日、11日敦促成員國防患未然。然而，WHO及其支持者想要掩飾一件事：儘管WHO早已察覺疫情有可能一發不可收拾，它還是呼應中國的錯誤訊息、造成誤導，沒有進行適當的評估，有虧以專業捍衛全球公衛利益的職守，在動員國際社會因應疫情方面錯失先機。
2019年12月31日，中國政府首次向WHO通報武漢出現肺炎病例；之後一直到2020年1月20日之前，中方反覆宣稱並無證據顯示病毒會「人傳人」。事實不然，幾位武漢的醫師早在去年12月底，就嘗試對疫情發出警訊。今年1月11日，武漢多名醫護人員遭到感染。1月13日，一名到泰國旅遊的中國人，被確診為新冠肺炎第一起海外病例，但這名病患並未到過武漢的華南海鮮批發市場，也就是各方認定的疫情發源地。據《美聯社》（Associated Press）報導，泰國這樁病例驚動了中國國家衛生健康委員會（NHC），後者擔心疫情將藉由規模浩大的春運擴散，在1月14日舉行一場秘密的電話會議。然而北京當局又拖了6天，才公開承認病毒可能會人傳人。
WHO得知病毒人傳人的可能性，也拿到泰國第一起病例的資料，然而它不但沒有阻止中國以訛傳訛，而且繼續宣揚中國的立場。除了定期記者會簡報，WHO在1月14日再度為中國說辭背書，指稱沒有病毒人傳人的證據。一直拖到1月21日，也就是中國終於承認之後，WHO才證實新冠病毒可能人傳人。1月23日，疫情蔓延至台灣、日本、南韓、新加坡、泰國、美國與越南，但是譚德塞仍然聲稱這並不是國際公共衛生緊急事件（PHEIC）。1月30日，WHO終於宣布新冠肺炎是PHEIC，當時疫情已擴散至中國之外的20個國家與地區。然而到了2月4日，譚德塞繼續反對各國對中國祭出旅遊禁令，聲稱禁令會擾亂國際旅遊與貿易、升高恐懼與污名化。
有些人為誤入歧途的WHO緩頰，強調這個國際組織需要各國政府的合作，而且科學家需要時間來釐清新病毒的性質。然而對照WHO領導階層的作為，這種解釋並不誠實。WHO領導階層與中國打交道時，既未能謹守原制，也沒有保持中立。譚德塞反覆讚揚中國應對疫情的「透明」與快速行動，同時絕口不提北京如何壓制資訊、懲罰試圖發出警訊的吹哨者（whistleblowers）。WHO也因為對台灣的努力視而不見，被批評為「以政治凌駕公衛」；台灣應對新冠肺炎的防疫工作可圈可點。過去WHO官員對於任何與台灣相關的議題，一概視為禁忌。面對各方嚴辭指責WHO無視於台灣開展合作的努力，譚德塞的反應卻是指控台灣政府支持對他本人的種族歧視攻擊，但是並未提供任何證據。
譚德塞的行為讓各方更有理由嚴格檢視北京如何左右WHO。北京的影響力與經費資助無關，WHO最大資助國──美國──負擔的經費遠遠超過中國。但中國在WHO內部建立了一個政治聯盟，能夠顯著影響WHO的各項決策，包括總幹事的遴選。譚德塞能在2017年當選，要感謝全球南方（Global South）與中國的聯手支持。據傳當時北京想方設法，協助譚德塞擊敗英國候選人。這並不是單一案例，中國在其他國際組織的影響力也是與日俱增。以聯合國人權理事會（United Nations Human Rights Council）為例，中國就與幾個威權國家以及開發中國家沆瀣一氣，企圖改變人權規範、削弱相關國際組織、激化全球南北分歧。
我們該怎麼做？川普決定凍結資助WHO的款項，公衛專家與各國政府異口同聲譴責；因為疫情正處於關鍵時刻，川普的作法可能會導致最脆弱的國家無法得到適當的醫療物資供應。這種作法甚至會讓美國自食其果──世界環環相扣，病毒超越國界。川普做了一個極度違反道德、踐踏人道、自貽伊戚的決策。
從政府策略的層面來看，川普的決定愚不可及，因為當前美國的領導持續衰微，中國的國力蒸蒸日上。川普政府從多個國際體制撤退，包括對抗氣候變遷的《巴黎協議》（Paris Agreement）、國際貿易的《跨太平洋夥伴協定》（Trans-Pacific Partnership）、伊朗核子協議、聯合國教科文組織（UNESCO）與聯合國人權理事會；此外川普政府也抵制世界貿易組織（WTO）的爭端解決機制。在WHO，執行委員會（Executive Board）的美國代表從2018年懸缺至今，川普置之不理。如今美國政府停止資助WHO等於是放棄一個立足點，讓自身無法從WHO內部運作來影響其治理。這種作法也讓美國的盟邦離心離德，一致反對，並且給予中國更多空間來深耕影響力。
就二戰之後的國際體制而言，美國的角色得來不易，但在今日華府，主張美國放棄角色的聲浪卻日益高漲。有些保守派人士甚至認為，如果WHO改革無方，美國應該創立另一個公衛組織取而代之。但這種歡點不切實際；美國盟邦在批判川普獨斷獨行的政策時一再指出：全球治理（global governance）不可能出自一個拒絕接受全球成員體制（universal membership）的組織。美國如果真的關心全球事務，就應該改絃易轍，在現行的國際體系中尋求建立基礎廣大、跨越區域的結盟關係與支持。美國應該與盟邦攜手合作，運用集體的政治與財務力量來改革WHO，要求它獨立評估公衛情勢、積極查核訊息虛實、公正對待所有利害關係人。一個缺乏透明性、卓越能力與誠信的WHO，永遠必須受到鞭策。
＊陳玉潔，香港大學法學院全球學術研究員，紐約大學（New York University）法學院亞美法研究所（US-Asia Law Institute）合作學者。
＊孔傑榮（Jerome A. Cohen），紐約大學法學院教授，亞美法研究所創所所長，美國外交關係委員會（Council on Foreign Relations）亞洲研究兼任資深研究員。
＊本文原刊於《外交家》（The Diplomat）雜誌，中文版由作者獨家授權《風傳媒》翻譯、刊登。
