日前蘋果日報以4篇「臺東淨土消失系列」大幅報導臺東山坡地濫墾，導致風災時嚴重水土流失，危及居民身家性命的問題，也引發部分質疑。山坡地開發管控是一套環環相扣的管理流程，也是一種價值取捨。關鍵是，我們國家願意花多少成本，來保護臺灣的山林和土地。以105年度來說，臺東縣政府有1100件申請案，違法裁罰115件（臺東淨土消失系列三），臺東地檢署在當年度則收到36件水土保持案件移送。
有人會問，滿山的開發行為，為何只有這幾件？就檢察官而言，本署偵查檢察官僅有8人，因此在人力上若要檢察官主動對於山坡地開發進行地毯式追查，有現實上的困難性，故案件主要來源仍是靠司法警察機關將案件移送至地檢署。而其他部分，則由縣政府主管機關為行政裁罰。但從比例上來看，不當濫墾受到刑事追處罰確實是相當少數。依筆者在臺東地檢署工作經驗，水土保持法案件要成罪並非一般人想像中容易，也就是說，即便可以明顯看到山頭已遭嚴重墾伐，仍未必能將開發行為相關人士定罪。而造成此偵辦困難的原因，在於法規不完善以及相關人力不足。
首先，要展開偵查的第一個問題是：有沒有人揪出違規開發？依照筆者經驗，多數山坡地開發，主要面積都是有使用權的土地。土地使用權的來源可能是他自己所有，但多數是向私人承租（包含原保地），少部分是承租國有地。這些有使用權之人，幾乎都有向縣政府主管單位申請水土保持計畫，並且在核定之後才進行開發。
然而，以事發後進行偵查的角度而言（在此先不討論取得水保計畫核定的環節出了什麼問題），在取得水保計畫核定的公文後，能不能確實控管是否有依申請計畫進行開發，才是一大問題。畢竟當地派出所員警在沒有水土保持專業知識，手上也沒有相關證明文件可以當場指出有超挖的情形，面對開著怪手機具的行為人也不易即刻制止、蒐證；而縣政府主管單位也沒有相因應的資源可以進行個案逐一控管，亦沒有人力可以立即與警方合作，對可疑開發行為進行稽查，因此便錯過最初的關鍵時機。
另外，在私有土地開發的情形，土地所有人或持有人收取租金，卻無確保水土保持的義務，縱然查獲，舉證上也難證明其主觀有知悉違反水土保持法的犯意（例如監察院糾正案所指之延平鄉代表會主席鄭八郎，即因此理由經一審判決無罪），實難期待他們主動檢舉。國有地部分，問題在於人力不足。以國有財產署為例，351,525公頃的土地，僅有12名編制人員管理（臺東淨土消失系列三），如何能夠期待確實舉發每筆遭濫墾的土地？而距離開發現場最近的鄉親，就算知道有不當的開發行為，通常也不想得罪鄰人，更何況檢舉也沒有好處，故選擇隱忍。因此在欠缺檢舉誘因及公務員人力不足的情況下，犯罪黑數就這樣被掩沒在山頭。
即便突破上述的第一個關卡，第二個問題是：無法即時進行水土流失鑑定，導致鑑定不出水土流失的結果。由於水土保持法對於有土地使用權者的開發沒有未遂犯的規定，所以只要有土地使用權，縱然是從事與承租所設定目的完全不同的開發行為（例如以造林為名目承租土地卻拿來蓋土雞城），或是未依法令規定事先申請水土保持計畫，或是為了節省相關成本而超出原申請範圍進行開發（面積可能達數10倍以上），只要在鑑定時未有具體水土流失結果，即便鑑定機關認為有水土流失之虞（也就是將來一定條件達到後可能會有水土流失的情況），也無法對開發者處以刑責。
然而，檢察官進行履勘及鑑定的時機，必須配合土地鑑界、水土流失鑑定單位，而地政人員一般土地鑑界業務量繁重，喬定履勘時間，常常要排隊到1個月之後，根本無法依照現實情況選定最佳時機。
至於初次現場勘查時發現疑似有水土流失情況的警察，必須仰賴專業人員判斷有無水土流失情形，但縣政府水土保持科鑑定人員，只有2至3人負責此項職務，無法即時配合進行相關鑑定及蒐證，等到總算可以去現場鑑定時，可能已經事隔2月，原本沖蝕溝痕跡也長出雜草而不復見，無法鑑定出有水土流失結果。因此相關單位的人力不足，導致許多本來可能構成刑事責任的情形轉為只有6至30萬元不等的行政罰鍰，相較於濫墾後種植生薑、興建民宿所能獲得的暴利，根本不成比例，豈能嚇阻濫墾行為。
現今環保意識高漲，國人開始注意到臺灣這塊脆弱的土地已經不堪負荷無止盡開發的問題。然而檢察官在偵辦水土保持法案件時，困住我們的是老舊的、將環境保護受制於財產支配權的立法思維（將開發行為區分為有權／無權作不同密度規定），以及不足的人力（包含土地鑑界、水土流失鑑定等專業人員及警察、檢察官等偵查人員）。這導致生活在當地的人生命、財產長期處於危險狀態，並使有心人士能輕易規避法規及偵辦上的漏洞，難以有效嚇阻不當開發行為不斷產生。這些問題並不是今天才有，只是法規沒有被檢討、管理流程沒有嚴謹運作，後端偵查者又沒有足夠人力配合可以進行有效追訴，只能看著山頭一塊一塊被啃食。
當人民已經逐漸看見臺灣時，掌控著人力及資源分配的上位者，有看到了嗎？司改既然希望建構高效能的司法，如何達成目標，似乎也應傾聽基層辦案者的困境及心聲，否則討論再多概念要如何定位，也未必有助於達成人民的期望，更無法真正地看見臺灣。
＊作者為臺東地檢署檢察官
