2014年5月13日起在越南發生的動亂中，台商蒙受了重大損失。此一事件是否會成為台灣檢視自己海洋政策的契機？
即使邊緣，也無可迴避
海洋政策雖然看起來並非當下的要務，台灣所面臨的尷尬卻在此次事件中無情的被暴露出來。無可諱言，當前越南國內對於華人及其利益的態度，直接反映出對北京近年來在南海強勢作風所累積的不滿。不同於過去，在「維權」的大纛下，北京傾國之力，確保中國的海洋權益，近年來不但口頭主張，更付諸單方行動。此次事件的導火線即為中國交通運輸部海事局宣佈，中國海洋石油總公司之981號鑽油平台將自5月至8月間，於西沙（越南稱黃沙）群島附近海域開始試行探鑽。此舉引來越南的抗議，認為系爭海域距越南本土僅120浬，處於越南的專屬經濟海域內，且該水域與越南授權其他石油公司探勘的區塊重疊。而北京則認為該處實處於西沙群島的毗鄰區內，屬於中國的管轄水域。北京政府有權核准其國家石油公司於該處進行「正常鑽井作業」。雙方集結近一百艘的船艦展開海上對峙，並發生擦撞，導致南海情勢急遽緊張，並受到東協、日本、美國乃至聯合國祕書長的高度關注。
除了海域的重疊主張以外，新聞報導較少關注到的，是中越雙方長久以來對於西沙群島的領土主權的爭端。越南向來主張基於地理、歷史、漁民之使用、以及法國領有權之繼承，對於西沙群島享有領土主權。惟中共於1974年以武力擊退駐守的南越軍隊，取得對西沙群島的實際控制。越南統一後，儘管維持對西沙群島的主權主張，但基於政治原因，持續壓抑有關西沙之戰的資訊傳播。直到2014年適逢戰役四十週年，並隨著南海局勢的緊張，官媒中始出現西沙戰役的紀念活動。此時北京政府基於對西沙的主權強硬主張周邊水域中的權利，無異觸動越南國內對於失土的敏感神經，對爭端火上加油。
中華民國政府為保護在越南台灣人民的人身安全與財產，措施之一是印製「我來自台灣，我是台灣人」字樣的貼紙供台商作為識別。直觀上再當然不過，因為事件的導火線皆為北京的種種作為，完全不受台北方面的控制，禍端卻殃及台商，實有必要訴諸越南人民「冤有頭債有主」的理性。更何況這似出於當地台商領袖的建議，再經過外交部的專業判斷，認為貼紙即使在動亂的緊急情況下仍具效用，自不忍過度苛責政府充滿善意的措施。
（南海主權形勢複雜。風傳媒製圖）
本文所關懷的，並非印製貼紙措施本身，而是採取此事件所暴露出的問題：既然在分治的現實下兩岸互不隸屬，在海洋政策的領域，中華民國政府是否應採取有別於北京當局的措施，以明各自的國際責任？此一問題由此次事件來看彷彿理所當然，但在國內外現勢下，實牽涉多端。以下嘗試由南海政策的過去，與改變的契機等方面，勾勒出台灣「自己的路」的可能樣貌。
台灣南海政策的過去
出於主客觀情勢，近來年南海升高的局勢中，台灣多半扮演被動因應的角色。儘管如此，現在台灣方面欲與中國大陸「切割」，在國際間恐怕不會有太大的說服力。原因在於中華民國政府長期以來的南海政策。如國際所週知，「南海U形線」（大陸稱「九條斷續線」）的主張源自國民政府時期，自1930年代對南海諸島的調查，並於1947年12月公布的「南海諸島位置圖」，詳列各島礁之名稱。U形線的原意應在界定中國主張領有之島礁之大致範圍，但1990年代在學者的鼓吹下，U型線亦標示中國在南海的「歷史性水域」的說法，出現於中華民國的官方文件，甚至列入行政院1992年所提出的「中華民國領海及鄰接區法」草案。此議最後雖因為涉及國家定位爭議及避免區域緊張而未被採納，但相關國家對於當時台灣的主張，已經提出諸多質疑。證據顯示，此一「歷史性水域」的說法，嗣後被帶到大陸，先是被暗示性地納入相關立法，後又在2009年由北京當局正式提交聯合國，所造成的緊張隨著其後的維權行動，不斷升高至今。
在這樣的背景下，如何說服國際，在「把U型線當作海域主張」這點上，儘管早年互通聲息，兩岸間其實不是「同一國的」？政府過去對於中國大陸種種強硬維權措施所引起的國際不安，向無異聲；對於菲律賓將與中國大陸的南海爭端提交仲裁，亦無表態，僅一再重覆制式的「標準答案」，是心意未決自甘作為壁上觀，還是心存靠中國大陸打天下的小投機？仍不明顯。
走出自己的路？
另方面，由以下幾項近來發展，情勢似乎微妙地朝創造出適度切割空間的方向發展：
第一，2014年1月間針對中國大陸海南省實施 漁業管制法規，要求進入海南管轄水域作業之外籍漁船必須取得北京國務院有關部門的許可，我國外交部及陸委會均表示不會接受。513越南暴動後，大陸國台辦很快公開呼籲兩岸就南海問題進行合作。就此外交部長在回答記者時表明，兩岸之間互不隸屬，就南海問題並無合作。此一聲明，令人想起就釣魚台爭議中台灣的立場，以及此一立場在嗣後台日漁業協定之簽署中所扮演的關鍵角色。台灣方面似乎嘗試在南海議題上更多地發掘自己的立場，說不定因此能打開較寬廣的空間。
第二，就南海主張的「標準答案」而言，中華民國近年的主張皆以島礁的主權為核心，再及於「其周遭水域」，而不似中國大陸方面隱含地主張九斷線內「相關水域」所有資源，並經常性地以實力執行「維權措施」，干擾他國捕魚或探油的活動。雖然內政部主管機關的網站上雖然還掛著U形線，而且海域主張的範圍何在，仍然語焉不詳，但很清楚的，台灣方面並不像大陸，以實際行動主張U形線內廣大海域資源的獨有權，不論是否因為力有未逮。5月16日立法院所通過的南海決議，除了重申「標準答案」以外，特別提到「相鄰南海週邊各方均應依據國際法之原則與精神採取任何影響南海地區和平穩定的片面措施，並自我節制，透過多邊協商對話和平解決南海爭端」。這些點若適度加以強調，應能更讓國際了解台灣不以單方行為極大化南海利益的立場，適度對比中國大陸的強勢作風。
第三，2014年2 月美國國務院亞太助卿 Daniel Russel在眾議院外交委員會作證時，首次公開明示國際法上海域主張皆需基於陸地領有權，並明白呼籲中國澄清其以九斷線作為海域主張基礎之法律依據。此一陳述等於明白指出，就美國的法律見解，以九斷線作海域主張，是缺乏國際法依據的。值得注意的是，美國挑明的對象僅限於中國，而未提及台灣。
「固有疆域」的迷思
「走出自己的路」並不容易的根本原因，涉及台灣內部國家認同的意識形態。為什麼政府必須堅持主張U形線所有島礁的主權？也許是為了保護台灣參與南海競逐上的地位，但更多的是基於「民族大義」或中華民國憲法上固有疆域的傳統看法。在尊重類此不可動搖的信念的同時，是否該想一想，這些信條是否對於海洋政策的建構，構成障礙？長久以來，台灣對於周邊海域，一直沒有清楚的戰略與政策框架，部分的原因是無法勇敢的以立基台灣的立場思考，造成既不敢明白作海域主張，既有的主張吞吞吐吐又不能靈活調整的窘態。例如，誰能告訴我們，台灣的專屬經濟海域及大陸礁層界限到哪裡？國家定位的不明，也造成周邊國家不知如何與台灣互動，直到台日漁業協議的簽定，始略見突破。事實上，「固有疆域」並不當然構成追求適合台灣海洋政策的障礙，憲法上「自由地區」的機制即為了國家統一前的法制而設計，其實沒有理由不適用到對海上疆域的主張。
無可諱言，近年來東海與南海情勢的緊張，最大的因素之一，當屬中國大陸振興海權的眼光，與強勢的維權措施，甚至不惜打破既有的國際秩序與法律規範。就國際政治與戰略而言，其間的選擇，牽涉到亟欲崛起的霸權，在區域乃至世界的形象，以及與其他國家的關係。其中涉及的估算，不一定符合台灣的利益。對台灣而言，所牽涉的根本的選擇，在於是否單純因為國家定位乃至憲法上的理由，就必須事事與中國大陸綁在一起？還是能夠在海洋政策上，試圖走出自己的路？此一選擇，未來勢必因為中國大陸的作風與進一步的行動，產生更大的切割需求。台灣是否能夠不拘泥意識形態，在憲法的架構下，務實地處理南海政策？考驗著執政者的智慧。
＊作者為英國牛津大學國際法博士候選人
