司改國是會議委員李佳玟教授，於2月24日為文「鳥籠司改危機─檢察體系問題都被拋腦後」，認為「檢察官如何定位，決定檢察官如何被監督。倘若檢察官被定位為司法官，則其必須跟法官一樣要絕對中立客觀」。誠哉斯言，但回顧現行刑事訴訟法制，是否確已完整地提供此環境？本文擬藉此命題，聚焦於檢察官最基本的職權行使態樣「起訴」，暨其監督機制「起訴審查制度」分析如下：
發現真實與保障人權乃法治國刑事訴訟之目的。我國刑事訴訟法制沿襲歐陸德國，亦秉此意旨將檢察機關配置於法院，以檢察官作為對抗法院之「監督機關」（監督法院辦對案件而非打贏官司），目的在使刑事審判更加合法妥適，以提昇裁判品質既收保障人權之效。由於檢察官具有司法機關之性質(司法院釋字第392號解釋)，故其監督法院，並不構成干預審判。
我國刑訴法對檢察官行使職權的要求植基於對被告有利不利一律注意的客觀性義務，內涵包括：起訴法定原則、撤回起訴權、為被告之利益上訴、為被告之利益聲請再審、於再審裁定前，得命停止刑罰之執行暨檢察總長得為被告之利益提起非常上訴等。否則以濫權追訴處罰罪之紅線相繩，在在表現檢察官行使職權係踐履「最客觀公正之公務員」的價值，而非如英美法系國家將檢察官定位為享有壟斷公訴權(兼有不受拘束的起訴裁量權，及與被告為「訴辯交易」的認罪協商權)之行政官，惟彼等檢察首長通常有直接或間接民主之授權(與我國檢察官均為考試任用者不同)，輔以法院(司法權)對檢方公訴權限不得置喙的三權分立體制，凡此均與我國民感情(追求實質正義)格格不入。
法務部為提升檢察官辦案品質，邱部長太三於司改國是會議前夕召開記者會，提出四點改革方案，其中之一即研議修法提高刑訴法第251條第1項「起訴門檻」，將提起公訴之標準由現行「足認被告有犯罪嫌疑」，提昇至「足信被告應受有罪判決」，希望藉此杜絕外界濫行起訴質疑。
以此「加強檢察官舉證責任」為價值之立意雖佳，惟現行刑訴法第161條第2項(民國91年2月8日修正公布)既已有「起訴門檻審查」(檢察官指出之證明方法，顯不足認定被告有成立犯罪之可能)之規定(通常係指起訴證據極其明顯地不足以支持被告的犯罪嫌疑，或以顯然不及50%有罪機率喻之)，即有法院應裁定命檢察官補正暨駁回起訴等規定。功能在賦與被告對抗檢察官「濫行起訴」之「離譜控制」，故「起訴法定原則」要求之門檻自不可能達到「被告應受有罪判決」之「確信」，否則將混淆「裁定駁回起訴」與「判決無罪」之心證標準。由於刑事訴訟法是一個法律體系，此等「規範矛盾」或「價值判斷矛盾」若無法化解時，所牽涉到的法條便會互相把對方廢止，結果就是無法操作。此觀德國刑訴法第170條第1項關於提起公訴之門檻僅規定：偵查結果具有提起公訴之充分理由(genügender Anlass)即足，而非以需達有罪判決之確信即明。故現行刑事訴訟法以「足認被告有犯罪嫌疑」作為檢察官起訴門檻之標準，符合體系邏輯，並無窒礙難行之處。但本文贊成將前開要求訂在行政規則（如檢察機關辦理刑事訴訟案件應行注意事項），作為對同仁起訴品質提昇之堅定立場及內部評量參考，應屬兩全之策。
至於外界果有質疑「濫行起訴」者，除以「檢察一體」齊一訴追標準方式執行內部監督外；如前所述，我國刑訴法雖有關於「起訴門檻審查」之規定，惟法院行使該審查權之期間係在第一次「審判期日」前，由於我國事實審法院只有「準備程序」(非如德國刑訴法於此再先後細分「中間程序」Zwischenverfahren及「審判期日之準備」Vorbereitung der Hauptverhandlung)與「審判期日」兩階段，故我國起訴門檻之審查必須於「準備程序」階段踐行(此即德國「中間程序」之目的)，但我國刑訴法並未如德國刑訴法第203條及第204條規定，法院在「中間程序」終結時，一定要表態：究竟是要「開啟審理程序(Hauptverfahren)」或「不開啟審理程序」(效果相當於「裁定駁回起訴」)，而是曖昧不明，只能由該案件是否已進入審判期日知悉（喔，本件已通過起訴門檻審查）。
其弊端不僅在實務操作上，由於準備程序期間長短不能預期（甚有已進入「審判期日」之案件，因先前「準備程序」不完備而重新進行者；多數發生在審判長或受命法官異動情形），且法無明文「審查之要件」及「被告對裁定開啟審理程序得聲明異議」等事項，故法院究竟有無實質進行「起訴門檻審查」？檢、辯(被告)雙方均不得而知，實際結果恐怕亦不樂觀，此由絕大多數地方法院每年執行起訴門檻審查而裁定駁回起訴的案件數量屈指可數或可推知。然而，此等「是否濫行起訴」的外部(法院)監督機制與數據若無缺撼與失真，當可反襯「檢察官何濫行起訴之有」？故法務部欲自省變革之方向(法)是否對症下藥？
更重要者乃依德國刑訴法規定，法院審查起訴門檻並裁定開啟審理程序後，檢察官即不得撤回起訴(同法第156條)。但我國刑訴法關於撤回起訴，規定於第一審辯論終結前(而非於準備程序終結前，第269條)均可為之。致生檢察官客觀性義務偶有難以踐行之法理杆格與窒礙，十餘年來無人聞問，何以哉？
眾所皆知，案件於終局判決前，若因證據因素而可認為被告之犯罪嫌疑不足時，除法院得透過起訴門檻之審查而裁定駁回外，檢察官亦以秉持客觀性義務而撤回起訴為當（刑訴法第269條）（因為不能一錯再錯），由於仍需簽分「聲撤」字號案件並知會原起訴檢察官（與其討論），不違背檢察一體之設計，乃正本清源之道。惟案件之調查（各式證據牌），在審判期日第一審辯論終結前所產生之「有罪／無罪」心證，於審、檢、辯(被告)三方業趨明朗(所謂：英雄所見略同)，檢察官若認為犯罪嫌疑不足且欲履行其客觀性義務時該怎麼辦？究竟是要在論告時「請求法院對被告為無罪判決」？或者聲請法院暫勿宣判（因為要「撤回起訴」)？結論是均「不可行」。公訴檢察官於論告時不得不棄守客觀性義務（只能表達支持被告有罪之一貫立場），致生應然與實然面的重大落差，結果使檢察官之價值從「監督審判」第一，退居「支持公訴」第一。如此再來責怪檢察官「要與法官一樣地中立客觀」是否公允？檢察官歷此困境又應如何自處？
怎麼說呢？既然我國刑訴法已有「得撤回起訴」之明文，公訴檢察官自無權向法院「求為無罪之判決」；但是案件已進入審判期日，審判長已經指揮訴訟(包括調查證據，訊問證人或鑑定人等)而踐行直接審理與言詞審理，此時檢察官若依法撤回起訴(效果等同不起訴處分)，可以產生再議之效果。惟再議原係設計於偵查程序確定前，依檢察一體上命下從之指令，由上級檢察署(長)命令發回原署檢察官續行偵查/起訴，或由上級檢察署(長)自為不起訴處分之內部監督機制，如果案件已經起訴並進入審判期日，嗣撤回復依法再議(告訴人聲請或依職權送請)，試問上級檢察署(長)究竟是要指摘「原檢察官偵查」不備？或「審判期日」之實體或程序不妥(若有，究竟是公訴檢察官之聲請調查證據，或法官之訴訟指揮行為有瑕疵)？或認為「被告經審理後之罪嫌確實不足」而有勞再製作一個「不起訴處分書」？恐怕都說不通吧。且莫忘，法院本來可能會下一個「無罪判決」的喔(故德國刑訴法第391條規定，於自訴程序第一審審判期日開始，訊問被告後，自訴人欲撤回自訴，須經被告同意)。
因此，作為一整個有機體之刑事訴訟程序，自應有全套的「起訴審查程序(中間程序)」，法院於此階段縝密把關後，明確表態案件可否進入「準備程序(審判期日之準備)」？若裁定進入準備程序，一方面表示起訴已達門檻(不致有濫權起訴之諷)，另方面檢察官當不可再撤回起訴(表示該案件已完全掌握在法院手中，將來若有新訴訟資料足認被告犯罪嫌疑不足，檢察官仍可請求法院為無罪判決)；否則裁定不開啟準備程序，除能及早過濾不適格之案件而達保障人權之功能，疏減訟源，兼收提昇起訴品質之積極作用(因為沒有檢察官受得了「你起訴的案件怎麼都未達起訴門檻」之譏，亦可作為年終職務評定之參考)。相信此種由中立客觀的法院，對起訴門檻實施制度性的外部監督，才是長久之計。
檢察官依刑訴法執行職務具有司法官之性格，應是立法者的初衷，且為釋憲機關所肯認。值此司改旌旗四處飛揚的澎湃時刻，若認為檢察官仍以負有法律的客觀性義務作為終極價值，方能承擔法治國守門人的角色，則與其就組織法上爭執應定位為司法官或行政官不休，或僅以「提昇起訴門檻至有罪判決標準」自我期許，惟若未能落實外部審查機制，恐仍將淪為口號宣示；不如腳踏實地回顧現行法制有無造成法治國刑事訴訟目的之障礙，現有的「半套起訴審查機制」自屬應興應革的當務之急，才是對審、檢、辯(被告)及告訴人四方惠以真實之利。
＊作者為台北地檢署主任檢察官
