「當馬拉松式的談判僅能達成細微的決議，著實令人失望」這是美聯社（Associated Press）對於馬德里會議的最佳註解，也是聯合國秘書長安東尼歐·古特瑞斯 (António Guterres)先生的評價。自開始就命運多舛的第25屆聯合國氣候變遷公約締約方大會已經結束，這次大會的會期延宕，也創下了25年來氣候公約的新紀錄，歷經延宕超過兩天的最終協商，方才做出攸關IPCC所關切所剩11年拯救不可逆氣候危機的大會決議，但其結果卻令人失望。這次會議的重要性在於巴黎協定正處於2016年生效後，法定2023年第一次全球盤查的中間點，這也是將巴黎協定自協商模式轉為實施模式的關鍵年。
很可惜的是，一如大會主席智利環境部長卡羅琳納。施密特（Carolina Schmidt）女士，在最後很難過地告訴大家；他被告知（said），大會無法就國際碳市場交易之規則書部分達成共識，而我們正處於建置一個健全而符合環境永續要求的市場機制邊緣後，我們進一步發現，在無法做出關鍵的巴黎協定第6條規則書的背後，更隱含了美國將在明年（2020）11月4日正式退出巴黎協定的影響，澳洲、巴西等國，因固守其援用舊制CDM之額度來履行NDC減碳承諾之立場，已牽動了第4條NDC與第13條揭露義務之談判，引發這些原已商定部分的再起齟齬，也導致整個以第6條為核心的馬德里回合談判，必須延宕至2020年的第26屆英國格拉斯哥來完成，顯然人類因應氣候危機的關鍵條件，即正式實施巴黎協定的機會正在流失。
締約方幾乎無法信守承諾
本此會議特別透過所謂的2020年氣候進度追蹤工具（2020 Climate Progress Tracker Tool）來追蹤締約方、城市、企業或其他組織或機構落實其承諾（pledges）的狀況。蓋因巴黎協定的落實，除必須取決於各締約方之NDCs外，更有賴其是否能依各締約方於2015年巴黎會議中之承諾，提升其減碳企圖或目標。蓋科學數據早已顯示，單依NDCs，非但不能達到控溫2C之目標，距離1.5C之期待，更是相距甚遠，而依據IPCC之示警，我們距離不可逆的災難變化所剩時間不多了。
確實早在去年的紐約氣候高峰會議，聯合國秘書長古特瑞斯先生便一直在強調各締約方強化其NDC減碳承諾的必要，然則由於大多數的 G20國家均缺席，70多個以較小締約方為主的支持，其對於填補所謂的排碳落差（emission gap）成效有限。（Emission Gap Report 2019, Executive Summary）
由於NDC取決於各國自己的承諾(pledge)，所以目前日益嚴重的排碳落差將很難被填補，而必須依賴所有締約方的集體努力（collective efforts），這也就是聯結全球碳市場之第六條所以特別重要的原因。
此次大會的主要議題
接續這個努力，本次大會特別指出，COP25的重要性正在於如何在未來的14個月，將在2018年再創新高的排碳量控制下來。而其中最重要的議題有四：
其一，是一直被認為是氣候公約談判三大主軸之一的「損失與損害」（Loss & Damage），被期待在此次大會仍有所進展，並針對如何落實華沙國際損失與損害機制（Warsaw International Ｍechanism on Loss and Damage）有所展開，以提升有迫切需求國家的氣候韌性。
其二，各界疾呼的氣候危機（Climate Emergency）則是另一個重要的主題，具體言之，在氣候科學充分揭示了我們面對的生態與人類危機後，若人類不能擺脫對於化石燃料的依賴，當前我們所面臨的氣候危機將無從趨避。
其三，則是攸關落實NDC的氣候計畫（Climate Plan）部分，依據原定的巴黎協定推動路徑，各締約方是應就履行其2020減碳承諾的進展有所交代了。
其四，則是已延宕超過一年的巴黎協定規則書第六條部分的制定部分。由於該條攸關全球排放交易體系的運作，其所涉市場、非市場機制以及跨國合作的規範，攸關巴黎協定之成敗，而此次大會已是達成2020年目標前的最後一年，若沒有完成此部分的規則書，則2020年以前將不會有新的氣候機制。
損失與損害機制近乎落空
然而在此次的大會，對這些重要訴求的期待幾乎都落空了！首先，在損失與損害部分，雖然歐盟大力推動落實華沙國濟損失與損害機制協議的談判，但是欠缺明確定義以及論證因果關係所需科學實證資料，即便在高階會議後，亦未見明顯進展，這是令風險脆弱低度開發國家，如島國聯盟（AOSIS）最沮喪的部分。在此次會議中，開發中國主要推動是在華沙機制下，建立一個新的融資機制，為面臨氣候緊急情況的國家提供額外的資金。然而，一些已開發國家則對相關用語極為謹慎。美國尤其反對任何與這方面的討論，其他已開發國家似乎也與美國保持一致的態度。最後的結果是，原先曾呼籲已開發國家擴大行動和支援之用語，在最後將有關應在財務方面承擔支援義務之用語予以刪除了。
擺脫化石燃料，尤其燃煤，困難重重
其次在以降低對化石燃料之依賴氣候危機部分，主要聚焦在脫煤，目前除以歐洲投資銀行為首的停止投資化石燃料相關綠色融資計畫外（按，韓國亦有所呼應），並無太大進展，聯合國秘書長嘗因此大聲疾呼：2020年以後不應再有新燃煤計畫，然則依據統計，現階段已公開的燃煤電廠計畫（甚至包括挪威也在列），便已是排碳缺口的最大元兇，而對於未來燃煤電廠的開發或使用，即便脱碳聯盟有所進展，但因其成員中僅包括30個國家，且在全球的碳排放配比數量有限，除非以美國、俄羅斯、澳洲、加拿大、巴西為主的抗拒者願意配合，否則難竟其功。
落實2020減碳之NDC承諾難以兌現
再者，在幾乎未見重要國家領袖出席的狀況下，此次會議幾乎是由西班牙獨挑大樑，亦即只有深陷組閣危機的西國扮演領導角色，當然對於氣候計畫提升2020年以前減碳承諾的期許，除了歐盟以綠色新政（Green Deal）相呼應外，顯然也同樣落空。尤有甚者，迄今在落實NDCs的追蹤上，如上所述，只有印度和哥斯大黎加達標，這其中，印度空污之嚴重眾所周知，甚至必須關閉新德里的學校，導致NDCs這個落實公約「法律拘束力」的核心設計究竟能否期待已成問題。
多年來，發展中國家一直對富國未能兌現他們承諾到 2020 年展現出的氣候行動表示失望。中國和印度已表示，如果富國不向發展中國家提供承諾的資金和支援，他們也不願再承諾提高減碳企圖心。他們呼籲制定「工作方案」，來縮小富國在 2020 年之前所作承諾的差距。但歐盟對此表示反對，稱重點必須回歸《巴黎協定》的原則，適用於所有國家。直至最後，各國才同意在2020年的前半年，舉行圓桌會議，並在2021年就實現《巴黎協定》「遠低於 2C目標的進展情況進行審查」並提出報告。
第六條規則書已錯失關鍵的推動期程
最後，未能完成巴黎協定規則書第六條的最後拼圖，可以說是整個全球減碳努力的最大挫敗，而目前這個期待已被展延至2020以後。很顯然的，美國的正式退出動搖了多邊主義的基礎，接續法國、智利甚至西班牙本身的社會紛擾，也導致各國政府對於應否值得為提高2020年前的減碳承諾付出政治動盪的代價感到不安。這些各自為是的態度，已經牽動氣候公約與巴黎協定以「共同但容有差異」為原則的減碳義務架構，更讓大家在面臨巴黎協定規則書的最後一哩路：完成市場與非市場機制（巴黎協定第六條）規則書時，顯得躊促不安。
首先，由於市場機制所繫傳統CDM方法論被要求增加永續與人權之考慮，且回歸由公約核發憑證的中央集權，並應將交易金額的10%提撥綠色氣候基金之用。這種將「市場機制」轉為近似「社會主義市場機制」的作法，一方面讓傳統碳交易市場如何轉型、鏈結成為困擾，另一方面更牽涉到南方國家（發展中國家）是否擴大北方國家（已開發國家）原先已承擔之財務負擔的疑慮。
其次，國際可轉換減緩成果（International Transferrable Mitigation Outcomes; ITMOs之本身，因可能出自計畫、方案、政策等多元設計，甚至包括調適之應用，如何為這些「異質性標的」規劃跨國或跨法域的交易體制，更成為關鍵課題，目前即使依據Robert Starvins團隊建議僅須製作統一適用的會計指引（accounting guidelines），然在巴西與澳洲提出一個鬆散的方案，引發寧缺勿濫的非議後，其難度仍高。
另次，由於透過市場或非市場機制產出之憑證、額度或ITMOs，其目的主要用於落實巴黎協定第四條的國家自定減碳貢獻（National Determined Contribution; NDC），從而所有的交易機制均須依賴可信的資料，準此，巴黎協定第十三條的透明機制再度成為核心焦點。畢竟與iTMOs相關的背景資訊攸關公約財務機制之運作，而回歸後哥本哈根回合談判之初，中國與77集團便對於以國家資訊透明來換取財務支持表達有主權受侵害之疑慮，故此，隨談判日趨複雜，各個談判集團也有回歸固守原有立場之傾向。種種政經思維，導致透明機制的內容無法達成共識，甚至有中國杯葛將之延宕至2020年美國總統改選以後之說。嚴重的是，一旦欠缺透明機制，則第四條的各國NDC將無法進行審查，從而第六條的市場與非市場機制亦無從附麗。
這些談判上之利益分歧，更隨巴黎協定第六條之新制度可能對於當前國際貿易體系下之碳流動與貿易障礙造成之影響而益行複雜，是以哈佛大學Robert Starvins教授認為，此次會議的失敗，並非各國不願回應提升減碳承諾，而是肇因於欠缺對於全球碳市場之支持。Starvins認為，當主要的杯葛國家巴西與澳洲主張應填補會計準則的缺漏時，各國便已失去達成共識之機會，但是基於新近的研究指出，全球的碳市場連結將可降低碳定價之實施成本達75%，各方實應積極就現有的碳市場，如加州與魁北克，自行展開連結，並規劃其會計準則，以為後續之參考。此外，Starvins教授更提出一個十分值得我國參考的重點，即所謂的連結並不限於排放交易制度，而是可以將許多異質性的碳定價工具，如碳稅、排放標準等與之相連結，來推動。
至於在進行規劃時，我國則應對其制度背後的國際政經情勢與意涵有所掌握，例如，對於扮演世界工廠角色之中國言，屬於碳出口國，故此屬進口方之歐美無不提出跨境碳足跡（cross-border Carbon footprint）之威脅與採行邊境措施（cross border measures）之必要，然則這種作法將牽涉到WTO的貿易障礙。此外，這些隨出口而發生之碳流動，豈非肇因於已開發國家之消費需求？準此，為何僅以依賴貿易維持國家發展之接單生產國為究責對像？這顯然不符公平原則。很顯然的，隨談判時間的拉長，各國將透過第六條規則書的談判，更深入地發現許多新市場/非市場機制的本質性問題，而這才是未來對於最後一哩路談判的最大威脅。
面對跛足的氣候公約，台灣如何自處？
綜上，本次會議的發展或許可以用原地踏步，甚至不進反退來形容。然則，氣候公約就是一個傳統的國際政治舞台，要將197個氣候公約締約方（巴黎協定則為186個）的各自利益置於一爐確實不易，這種遲滯也是常態。台灣因一直未能獲得公平與會的機會，欠缺國家領袖親自與會的感動與承諾，導致國內一方面輕忽氣候公約帶來之挑戰與機會，另一方面，則因必須以非政府組織之活動作為表彰台灣價值的舞台，而陷入國人在理解公約上的斷簡殘篇。以每年氣候公約大會期間的國內反應而言，主要不出對於候變遷極端事件與科學研究的憂心，以及台灣在某個外國NGO氣候政策績效評比的貶抑，而相對於各個國家如何展現其價值、掌握危機、承擔責任、開創機會，則少有涵蓋，甚至對於國家重大開發計畫、援外個案、乃至具優勢之綠色科技本身可以透過加值，用於履行國家減碳承諾之用，並轉換為國際氣候資產或碳資產，來帶動並降低我國低碳經濟與貿易轉型成本、創新永續產業之就業機會，顯然均未有通盤的理解與掌握。檢視我國的氣候政策的發展脈絡，從資源投入與事務規劃來看，能不說就幾乎是以能源政策為主導嗎？這與國際社會的發展係以能源政策來支援氣候政策大異逕庭。
台灣不是也不該是氣候政治舞台上孤獨的旅人
在第23屆大會後，個人嘗指出：「一位法國人(Pierre-Yves Baubry)在他的Twitter上，寫了這麼一段向COP23提問的話，他說: “Could the #Talanoa spirit go as far as inviting #Taiwan to your proceedings? According to @Germanwatch. Taiwan is the 7th country in the world the most at risk …”。是的，或許這個提問道盡了台灣所處國際政經局勢的現實⋯」。實則，一如蔡總統的就職宣誓所強調:「我們也不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席」，一直以來，台灣始終堅定支持聯合國氣候公約之目標，期間歷經1992年的里約宣言、1997年的京都議定書，到2015年的巴黎協定，台灣均相對的透過全國能源會議、立法、行政方案與國際參與，具體對於全球因應氣候變遷挑戰的努力作出貢獻。
如今，巴黎協定成敗似乎已無法寄望於此次25屆的締約方大會了。通過其規則書（Rulebooks）的努力，先是回溯至去年波蘭卡托維茲會議的功虧一簣，之後雖經過今年5月第50屆工作會議、9月聯合國氣候高峰會議的持續努力，以及瑞典少女格蕾塔。桑伯格(Greta Thunberg)的大聲疾呼，迄今仍是「咫尺之遙」，「難涉如九關」。一如國際網路媒體Climate Home News所言：捍衛氣候之先鋒與落後者間之差距呈現前所未有之差距。
小心因應國際孤立主義下地球公民行動的崛起
跳脫長期糾葛的多元議題，能否確保氣候公約的未來，其關鍵應在於前述聯合國秘書長古特瑞斯先生所強調的企圖心，而隨國際孤立主義或國家主義的興起， 依據古特瑞斯先生之見解，巴黎協定可能會葬送在這種趨勢下。審視近年來聯合國跨領域專家小組（IPCC）廣受各界肯認之報告，加上日益增強、增多的極端氣候現象，人類已經可以體會到所謂的「末日威脅」，更可以感受到瑞典少女桑伯格對於我們這個世代掠奪他們未來的憤慨；而科學的真與跨世代的正義，正是備位裹足不前的政治家，成為當前驅動氣候行動的核心力量；日趨強大的地球公民運動、企業對追求永續的認同、地方層級社區或政府的草根行動，正在逐漸翻轉全球的價值觀，形塑出各國能串聯出垂直與水平的公私力量整合的氣候政策，並勾勒出以氣候公約及新近巴黎協定為主軸的全國氣候治理架構，而依據2015年巴黎會議大會主席，時任法國外交部長洛朗·法比尤斯 (Laurent Fabius)之見，巴黎協定是：「…容有差異、公平、動態、亙久、平衡而具法律拘束力的。」準此，任何一的國家的氣候治理架構，也自然而必須謹守此些原則才是。
做或不做！證諸新近各國許多動盪，德、英、法、智利、巴西，乃至美國中央與地方之衝突，在日益增高的草根覺醒趨勢下，忽視氣候政策或其制定與推動若不能慮及這些原則，則氣候風險本身牽動的內政、外交與多樣社經議題，均將導致執政者難以均衡的加以處理，且長此以往，將深陷與年輕世代在求真與落實跨世代正義上之齟齬。此時，除社會動盪外，年輕世代亦將逐漸失去對於政治人物的信心，這也是民主體制的危機。
用心探討台灣的根本問題：欠缺權責合一的氣候體制及法制架構
近二十年來，台灣在因應氣候變遷領域的議題上確實多有著墨，但為何始終深陷環境開發爭議、能源政策紛擾、空汙問題的中央與地方爭權？其實，這些問題大多可以深化為廣義的氣候變遷風險課題，必須依賴跨部會協力、公私部門合作。由於台灣的氣候政策並未能自領導者的視角勾勒出共同的願景，欠缺這個支撐的主軸，即便召開多次全國能源會議、制定了許多政策說帖，許多自翔的民主共識過程卻往往被公眾漠視、被「關鍵少數」所曲解，導致在台灣，氣候政策有若一個概念，政府或許都說有，但面臨爭議或誤導時，卻沒有具體答案，也沒有人負得起責。簡單的說，無法界定、無法揭示、無法究責的「政策」，如何去主張，如何去落實呢？
在制定管制目標及其實踐上，主管機關需要法制化的「尚方寶劍」
就以新近我國因制定溫室氣體階段管制目標所衍生出的溫室氣體減量管理法修法與否之爭議為例，有立委指出：「減碳是國家大事，涉及其他部會的參與，但「溫管法」的主管機關為行政院環境保護署，行政院長是否有賜予環保署「尚方寶劍」，讓環保署有權督促、指揮、要求各部會的減碳行動？否則行政院以下各部會各行其是，環保署指揮不到，如此一來不會有成效。」環保署長張子敬先生亦回應：「已發現這個問題，但需要從整個法律架構著手檢討。現在「溫管法」只要求各部會提計畫，但沒有規定怎麼審核，或是無法達成計畫該如何處理；而環保署目前僅能彙整各部會提出的溫室氣體減量作為，回報行政院，不但沒有決策權，也沒有指揮監督權。」
確實，這是核心問題之所在。此外，雖說我國設有具跨部會協調功能之「行政院能源及減碳辦公室」，然設若階段管制目標無法達成，環保署或應依行政體制被究責，然未能配合辦理之各部會又當如何？目標不能達成又會有何種行政效用？具體言之，在我國，減碳目標不能達成有關係嗎？我們可以像歐美一樣，容許行政的決策被法院按正當程序究責嗎？抑或只能被歸為責任政治之一環讓民眾概括的給予關切？然則這些似乎都離大家很遠，更何況僅以能源及減碳為限的行政措施，距離一國氣候政策所應涵蓋的調適、低碳社會、人權、性平、永續、科技與財務機制以及國家發展戰略實在太遠了，準此，一個充滿問題、無法被落實、也無法被究責之「政策」，真的是政策嗎？
融合氣候政策與永續發展發揮政策共伴效益，以填補氣候落差的盲點
再以空汚管制為例，氣候公約早已援用2015年的聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals; SDGs）鼓吹各國將改善空汚的公衛效益納入成為氣候公約的減緩與調適政策的共同效益(co-benefit)，其目的在於合理化部分無法從傳統政策效益評估的角度來投入的氣候政務策預算支出（按：這是IPCC於1.5C報告中所稱的氣候落差（climate gap）），也希望將氣候政策所涉多樣公共事務能共治於一爐，發揮跨領域政策效益。但在我國，或因欠缺上位統合的氣候政策，我們不易看到這種跨部會合作的氣候政策，導致受命主責的環保署，只能和其他部會去協調共通協辦事項，而無法依據落實國家氣候政策目標的減緩排碳，來與傳統環保之空汙政策、衛生政策及能源政策分進合擊。
以上位而涵蓋完整的氣候政策來引領中央與地方的理性對話
同樣的，在鄰壑效應的威脅下，地方都市以其市民福祉為訴求的火力電廠減載要求，主要透過自治條例以維護地方公共利益的角度來設限，嚴重影響包括各該市民權益在內之國家能源安全，此時除非有透過民主機制建構的上位法制化全國氣候政策，否則即便已經有法院之介入，憂心於地方政治版圖之變化，同樣沒有一個執政之中央部會願意與之抗衡。在德國，在能源轉型過程，同樣面臨核電爭議，以及佈建再生能源所牽動其南部火力與北部風力之區域矛盾，然在處理之方式上，該國正是依據國家氣候政策，以更宏觀的角度，將短中長期再生能源配比目標作為實現履行歐盟與巴黎協定減碳承諾（pledge）之政策工具，同時將國際義務、公衛、生態、科技、經濟、就業等跨部門職權義務一併納入考量，再由中央主導，展開與地方各邦或區域地區之談判，讓人民了解事務本身之多元價值，從而在氣候政策之共同願景與法治基礎上，展開長期的溝通協調，而這正是我國要解決中央與地方氣候問題之齟齬上可得借鑒之民主機制。
結論與建議
近二十年來，不論是台灣一直主張的「實質而有意義的參與」，或是現在的「台灣可以協助」，個人一直認為，都不脫以因應全球氣候秩序重整所帶動國家生存與競爭之挑戰為重，並應以如何化危機為轉機來帶動國家低碳轉型、創新發展為願景，而這也是個人一直強調的「求生存與謀發展」！準此，淺見以為，台灣應針對下列事項有所有規劃或因應：
A、完善氣候政策的規劃措施及其相對應之施政體制與法律配套。
B、參酌歐盟綠色新政（Green Deal），跳脫狹義的碳管制，而是以因應氣候變遷所需管制、興利作為一併納入，包括：
一、在 2050 年達成碳中和經濟之願景。
二、將電力、天然氣和供暖部門加以整合的「智慧部門整合」計畫，以利海上風電之運用。
三、推動循環經濟政策，並將鋼鐵、水泥、紡織等碳密集型產業也將納入成為循環經濟的重點。
四、進行建築物翻新，以之為綠色協定的旗艦計畫之一。
五、推動零污染環境計畫，包括空氣、土壤、水以及無毒環境。
六、維護生態系統及生物多樣性。
七、建立綠色、健康的農業體系。
八、在艱困的運輸部門持續制定汽車二氧化碳排放標準，並於過渡期間鼓勵電動車。
九、提供資金，建置一個「公正過渡機制」，協助化石燃料轉型。
十、投入歐盟 35%的研究資金用於氣候友善技術的研發和創新
十一、最後，歐盟將考慮徵收邊境碳稅。
C、修改溫管法，配合該法第一條之規定，將巴黎協定的主要內容入法，尤其是台灣的NDC以及聯結巴黎協定第六條之新市場、非市場機制之法律規範等過去較為不足之部分。
D、強化氣候基金之建置，用於參考上開歐盟綠色新政之項目。
E、大幅補強我國氣候調適之規範，並整合相關法規，如國土三法、災害防治、水資源管理等法規，及其相關權責機關之職權，建立我國的氣候調適與風險因應決策及施政體制，並特別納入將我國成功經驗與創新科技，透過聯結國際氣候援外（支援發展中國家或島國）體制，以及公約財務與科技機制的設計，為我國投入之成本（如援外及前瞻建設之支出）創造藉由巴黎協定第六條所創設新機制，累積我國碳資產（ITMOs）以及履行國際減碳承諾之條件。
F、調整參與氣候公約的動態作為，亦即配合公約之年度進程，完善我國以「生存發展」為實質內容的年度公約參與計畫，其中包括：議題掌握及對我國之利弊分析；界定配合議題延伸出的厲害相關公私機構或單位；掌握議題重點，研提能藉此帶動我國人才培育及提升國家競爭力、政經利益與產業效益的參與規劃；落實公約主要活動之參與規劃與效益評析；促進透過參與活動來建構我國聯結國際氣候政經平台的實質網絡；以及參考日本整合援外及創新科技擴散資源來帶動科技產業外擴與就業機會之作為，開創握我國的利基。
G、積極推動以自然為基礎的減碳措施，尤其研議導入所謂淨負排碳科技（Negative Emission Technologies）之規劃，以分擔我國相對困難的減碳壓力。
H、積極並深入的探討我國碳定價政策，並研提相關措施，必要時，應納入前述哈佛大學Starvins教授可兼採碳稅（費）、排放交易之綜合措施的建議。
I、建立我國自主而能與國際聯結的相關分析模型及資料庫；包括氣候、能源、公衛及社會安全等。
J、針對後巴黎協定的跨世代正義、人權、性平、社會安全等議題進行研究，並鼓勵草根與新世代的氣候行動，促進相關公私合夥的發展。
＊作者為清華大學科技法律研究所教授
