前言
在國際經貿的公領域混了一輩子，理智上最令我氣餒的事，首推農產貿易--尤其是有食安之虞的貿易紛爭。這類紛爭的模式大同小異：一開始是某出口國爆發疫情或災變，各國相繼對其食品實施進口管制措施；而出口國政府和業者則全力採取撲殺、消毒、隔離、管控等措施，以控制食物感染的範圍。等到疫情或事變漸漸獲得有效控制、以及食安專家一再確認食物幾無健康顧慮後，沒有問題的食品就會逐一獲准在國內重新上市；而且往往是本國人已經吃了一陣子、確定幾無食用風險後，才會依國際常規要求主要進口國重新開放原有的市場。
可是在每一個民主國家裡，生產者和消費者手中眾多的選票，都是政客覬覦的對象；所以每當此時，就會看到出口國的政客壓著行政機關，要求儘快向進口國交涉市場開放的議題，而進口國政府在考慮對方要求之際，在野黨則往往伺機聯合內國的利益團體和學術界，利用消費者可能的不安心理來造勢、弄潮，以便和執政黨作對。對進口國的消費者而言，發生在國外的食安問題，因事不關己或訊息落差，加上市場上往往也有其他的替代選擇，所以都不會認真地看待，在這種情況下，有心人便很容易因勢誤導。因此，想要解決食安貿易引發的政治攻防，真的需要很大的耐心和民主法治素養，才有辦法平息。
我個人曾在2006-2012年間派駐美國，那幾年正值美國要求我國重新開放幾無狂牛病毒(BSE)疑慮的小牛肉或不帶骨牛排的進口，當時朝野吵得漫天巨響，我相信許多人應記憶猶新；目前我派駐在荷蘭，荷蘭人在經過20多年的努力後，今(2016)年9月間，終於取得美加兩國政府的同意，將小牛肉恢復輸銷這兩個主要的進口國市場(見第46期個經要聞)。歐盟許多會員國在20幾年前，相繼發生極為嚴重的狂牛病，許多人畜都受到感染；當時我國就對這些國家來的牛肉實施禁令迄今；如今荷蘭小牛肉得以輸往美加市場後，若想轉敲我國的門，恐怕也是遲早的事。
我個人雖然不是食安問題的科學家，不過一家人對食物和健康的關係，也算是相當的重視和關心，所以全家人的健康情形尚可。然而當我們一家在美國居住時期，曾和許多在美國的台灣朋友、美國朋友、以及其他的外國人，吃下不知多少台灣人當時不敢吃的美牛和漢堡。如今又在荷蘭居住了快3年，也和周遭來自許多國家的朋友或同事吃下許多被我國全面禁止進口20多年的荷蘭牛。
另一方面，日本及其他國家曾因台灣豬發生口蹄疫或豬瘟，迄今仍對我們的豬肉實施禁令；此外，每當我們發生禽流感時，這些國家也會同時禁止進口我們的雞肉；可是當我在台北工作時，和許多台灣人、在台的外國人都很「勇敢地」吃下許多日本人禁止的台灣豬和台灣雞。我和周遭的人都不是白癡，也都珍惜自家人的性命，我們這麼放心地吃，相信的是法治國家的食安機制而已。
前幾年台灣曾發生多起自己茶壺內的食安風暴，社會各界每每吵得有點歇斯底里；而基於WTO的透明化原則，國內機關會請駐外單位將事件通知駐在國，而轉達食安事件也是我的工作之一。每當我忐忑不安地通知駐在國主管機關時，駐在國的食安專家在弄清楚事情原委後，往往冷漠以對，多數時候並不會對我採取進口管制措施；他們並非疏於職責，也不是對台灣特別客氣，他們純粹是忠於科學和實務的考量，而決定不採取行動。
這一陣子又看到台灣各地如火如荼地在發起不准政府「開放」日本核災區食品的運動；若反觀居住在日本、美國和歐盟的人、或來這裡旅遊的各國觀光客，如今在市面上都買得到台灣不准進口的日本食品。這波反核食的運動勾起當年我在華府工作的回憶，那時只要和美國貿易談判代表署的官員在餐館裡商談公事，美國官員為證明美牛沒有我們喧染的危險，一定會點我們認為有高風險的帶骨牛排、或風險更高的漢堡來吃；而為了和美國官員「搏感情」，我和在場的同事也會跟著大啖這些「危險」的牛肉。斯時，我就會覺得我們社會虛偽得很，往往只有立場，沒有是非。
11月上旬農委會、衛福部召開一系列公聽會，想說明政府擬開放日本食品的腹案，卻一再被砸場，接著是11月底台日經貿會議上場，我政府代表因民氣可畏，而不願意和對方談論這個議題。這些天台灣各地又在競相連署反核食公投；這最新的食安議題因染上政治，剎那間又變成熱鬧滾滾。身為貿易老兵的我基於前述的親身經歷，也基於對國際貿易公法的了解，想對大家說：「放心！只要你是生活在台灣、美國、荷蘭、或日本等法治國家，基本上你不會吃到遭受污染的進口食品；該擔心、注意的其實是自己國內生產的東西。」
底下讓我來細訴一下，我說這句話的理由。
國際常規
商品和服務貿易的國際公法，不管是制定、實施、監督、管理、或紛爭排除，絕大多數都是在《世界貿易組織》(WTO)的架構下進行，我國成為WTO的會員國已近15年，在日內瓦派有實力堪稱堅強的代表團，我國享有完全會員的地位，也同時帶來應盡的國際義務。鑒於貿易是台灣經濟的生命線，熟捻WTO規範、維護WTO功能，個人覺得是我國對外經貿人員應該好好努力耕耘的課題。
食品貿易的國際常規主要是指WTO體系內的《Agreement of the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS協定》，發生口蹄疫、禽流感、狂牛病地區的豬雞牛肉的出進口，吃了瘦肉精的牛豬、基因改造種子種出來的玉米、可能受到農藥或核污染的食品出進口等等，都和這部WTO協定有關，我們是WTO的會員國，自然有遵守這項協定的義務。
美國、日本、荷蘭等WTO會員國要求我國重新開放牛肉或相關食品的進口，主要是依據這部協定，同時並應檢附無食用之虞的科學證據，來找我們談判；無論我們同不同意，都有一定的程序要走。我們若不願意開放也行，理應依協定拿出相關的科學證據，來嚴辭力抗。同樣的道理，換成我們要求對方重新開放台灣豬雞肉的進口時，亦同；這是法治國家的遊戲規則。
WTO是促進無歧視、自由貿易的國際組織，故對人體健康沒有疑慮的食品進口，基本上不該有任何的限制。但對有疑慮的食品，進口國政府當然可以採取進口管制措施；至於食品有無健康的疑慮，則要有醫學上的根據。一般說來，進口國不應要求醫學上絕對的純淨無瑕，只要相對的沒有健康風險即可；因為一來天然長成的食物，本來就沒有純淨無瑕這回事，二來若以純淨無瑕為標準的話，很容易會變成進口國限制自由貿易的藉口，讓貿易無法進行。
例如：鮮蚵可能含違害健康的重金屬、蔬菜可能含有農藥殘留、小牛肉可能含BSE病毒等等，對這些有疑慮的食品，會員國應一一做食品科學上的風險評估，設定一個合理的容許值，容許值以下的食品就應容許自由貿易。事實上，國際間經過數十年風險評估的知識累積，以及隨著醫學的進步，目前對各類食品、食材已有成千上萬的「國際標準」。當然進口國在有科學依據的情況下，有權採用較國際標準更嚴格的容許值；無論如何，基本上凡符合國際標準或進口國標準的食品，進口國就不應該採取進口管制措施。
各類進口管制措施中，「禁止進口」(Import ban)是最嚴厲的措施，例如：我們禁止歐盟會員國的牛肉進口，就是這種措施。我國海關只要查到進來的牛肉原產地是這些國家的話，不管是從那一國運來、有沒有BSE病毒的檢疫證明，全部都要退運並依規定裁罰。這樣嚴厲的禁令當然與自由貿易的原則相違，一般說來只有在特殊情況下，才准採行，而且這種措施都以暫時為主。
此外，進口國最常採用的管制措施就是「限制進口」(Import restriction)，也就是說有條件的進口，例如：規定沒有食安之虞的東西，才准進口。為證明沒有食安之虞，輸入前可能要先申請輸入許可證、或先取得主管機關的同意文件、或逕持相關證明文件通關進口；進口時海關還會加強查驗。這些被限制進口產品，在貿易流通上，因程序繁複故成本較高，自然會喪失一些競爭力。這有點像你想去需要申請簽證的國家旅遊，當然會比去免簽的國家麻煩一樣。
當某國發生大規模的疫病或災變時，一開始在狀況不明的情況下，進口國大都會先宣布「禁止進口」的措施；等到出口國將問題控制住，檢附證據來找進口國重新開放市場時，進口國可派專家前往出口國實地驗證，確信管控的措施有效無虞後，才可能將「禁止進口」的措施，降級為「限制進口」措施。此外，我們說的進口管制措施--無論是「禁止」或「限制」措施--若以國境為管制範圍，管理上比較方便。
然而以國境為範圍的管制方式，對國土遼闊的國家卻很不公平。舉例來說，當位於美國西北部的蒙大拿州某牧場發生狂牛症後，州、聯邦政府以及業者一定會馬上進行各種撲殺、消毒和管控措施；各位可以設身處地的想想，這時對萬里遠外的喬治亞州牛，會受到什麼樣的感染風險？但是在寧可錯殺一萬，不願放過萬一的心理下，我國政府宣布的禁令，往往不分美國牛肉是來自那一州，而全面禁止進口。
因此，如果你是美國的貿易官員，而你的牛肉，不管是那一個年齡、那一個部位，或那一州的牛，自己人都已經吃了好幾年；卻仍一直被食安管理機制不比你好的國家，實施禁令多年，而且無論你怎麼交涉，對方就是不願意履行國際義務，改成較合理的「限制進口」措施。此外，對方始終拿不出什麼科學根據，來解釋為什麼禁令不能鬆綁，只是一再推說民氣可畏、政治上有困難，若鬆綁後恐怕會政黨輪替等理由，要你諒解。然而另一方面，這個國家卻又千方百計地纏著你，一直想說服你簽自由貿易協定，想將東西免稅地賣進你的市場，面對這樣理盲的人，你心裡會怎麼想？日本核食貿易現況
日本核食貿易現況
2011年3月11日發生日本福島核災後，各國相繼宣布對來自日本的食品採取不同程度的進口管制措施。我國自同月25日起，即禁止福島、千葉、茨城、櫪木和群馬等5都縣所有食品的進口；其餘來自日本其他地區的生鮮冷藏蔬果、冷凍蔬果、活生鮮冷藏水產品、冷凍水產品、乳製品、嬰幼兒食品、礦泉水或飲水、海草類、茶葉等9大類食品，則採取「限制進口」措施。
也就是說福島5都縣所產的食品從那時起，都全面性地被禁止進入我國境內；而欲輸入其他日本地區上述9類的食品，則需持產地證明暨輻射檢驗證明進口，並由海關實施逐批取樣，送交行政院原子能委員會檢測碘-131、銫-134、銫-137等輻射物質，俟確認沒有問題時，海關才會放行。而截至2016年11月24日止，雖曾有極少的樣品被檢出微量輻射；但檢出值從未超過我國的安全容許標準。
核災事故後，日本即刻成立《核能災害對策本部》積極處理善後，對福島周圍的17個都縣的產品實施輻射監測；而歐美也有許多機構和專家投入這場核災的研究並搜集、整理相關數據，公開發表在各重要的科學期刊。例如：維也納科技大學就曾於2011-2014年間，採集福島當地90萬個食物的樣品加以檢驗，2011年時發現有3.3%的樣品超過安全容許標準，2014年時則已降至0.6%。
就是因為日本、美國、歐盟相關機構長期地研究、追蹤、處理並建立風險評估機制，所以日本國內早就讓這些評估無虞的食品重回市場銷售；而且WTO的會員國不是已廢除對日本核食的進口管制措施，就是將禁止的品項或地區縮小，改為「限制進口」的措施。故依有效的風險評估機制解除或放寬貿易管制，不僅是國際貿易公法的遊戲規則，也是WTO會員國的義務。
當WTO會員國開始紛紛放寬對日本食品禁令之際，韓國卻反其道而行；韓國在災變剛發生時，禁止福島周遭13都縣的特定食品進口，其餘採限制進口的措施。但是2013年9月起，卻將禁令擴及福島周遭8都縣所有的水產品。案經日本數度與韓國交涉無效後，日本於2014年3月18日依SPS的規定(第4暨5.8條)，要求韓國提出擴大禁令範圍的科學依據，而韓國遲遲未能提出；最後日本以韓國沒有遵守WTO會員國義務的理由，於2015年5月21日正式依WTO紛爭解決的程序對韓國提出告訴(案號為：DS495號)，本案第一審的判決預計明(2017)年6月間出爐，我國在訴訟案發展的過程中，全程均以第3國的身份參與訴訟。
在這樣一個時空背景下，日本自然在核災獲得有效控制後，就會檢附相關的科學證據，向同屬WTO會員國的我們要求放寬福島5縣市的禁令。依我個人的經驗判斷，這樣的交涉一定在幾年前就已經發生，而且我們可能也派人去實地查驗過日本的風險管控措施。如果我們真的認為某些食品仍有違害健康的顧慮，而不願放寬這些食品的禁令也行；但我們自己必須投入資源研究出不能開放的科學證據來反駁，這才是國際的遊戲規則。
如今絕大多數的WTO會員國都已遵守國際協定上的義務，對日本核災區食品放寬進口管制措施；而我國政府在日本一再交涉，自己又沒有針對不願放寬的食品進行科學研究下，主管機關理應依照國際義務，研擬如何放寬全面禁止的進口措施。據我在媒體上看到的資料，我國政府似有意將現行禁令限縮在福島縣當地產的所有食品，至於福島縣以外4縣市的食品，除了飲水、嬰兒奶粉、野生水產品、茶、或菌類等風險比較高的食品，仍將續採《禁止進口》措施外，其餘品項似將改採《限制進口》的措施，也就是說憑產地證明暨輻射檢驗證明進口，並由海關實施逐批查驗後放行的措施。
結語
每次看到國內在吵食安的貿易問題時，我心裡都在問為什麼議題會被炒作成那樣？為什麼許多原本是獸醫、食科或生化學門的權威學者，卻能將議題講得那麼地氣憤填膺、振振有辭？進而促使不明究理的人暴力相向。其實出口國要我們放寬的是原本自由貿易的品項，只不過是他們不幸發生疫情或發生災變，才被我們管制；人家在經過努力地管控，同樣的食物自家人已經吃了好幾年，才檢附已經排除食用疑慮的科學證據，依國際協定來找我們重新開放市場。因此，基本上能賣過來的都是沒有病毒或被污染的東西，其中只要稍有疑慮的部份，人家都留在國內自己吃。
依SPS協定的貿易機制，案內的食品在恢復出口前，進口國的專家有權實地去查驗，東西實際出口時，也可以要求逐批檢附無害的檢疫證明；而且食品在進口通關時，進口國對來貨可以自己或委請第3國再檢驗一遍。因此，空口硬推說人家出口的東西有病毒、有污染，吃了會生這樣、那樣的病，其實是個炒作出來的「假議題」；因為能實際出口到我們這裡的，都不是我們吵的那些東西。那些有病毒、被污染的食品在法治國家裡，一定會被銷毀，不會賣到市面上來，否則商家要負擔的風險太大，尤其在歐美日的社會裡，不會有廠商願意負擔那樣大的經營風險。
在這樣既有的貿易和食安管理機制下，為什麼我們國內的社會菁英總是這樣風起雲湧地吵這種「假議題」呢？如今連這種子虛烏有的事，也可以變成公投的議題，我們為什麼會這麼的理盲？
此外，法律上的義務是指本身應履行的行為，例如有服兵役義務的人，兵役通知到了就要當兵，不能對政府說你每個月要給我5萬塊我才去；就算是買賣契約也是一樣，你收了人家的貨，就有付錢的義務，你不應該在付錢時，囉囉嗦嗦地又要這、又要那，這應該是很普通的常識。可是我們社會的菁英碰到美牛或日本核食問題時，就會有人追問政府到底和對方有些什麼暗盤交易？要政府說個明白，讓大家來衡量這樣值不值得；其實這種硬掰的「暗盤交易說」，也是個莫須有的「假議題」。
貿易是台灣經濟的生命線，這個道理我想很少有台灣人不能理解。既然如此，維謢一個好的貿易環境，當然對我們的經濟發展有利；我們不但應舉雙手贊成，更應積極地參與，甚至應挺身出來當糾察隊。因而我認為台灣應積極採取較高標準的貿易開放政策，該做的自由化動作可以主動去做，像瑞士、荷蘭、丹麥、新加坡一樣，不必等待先進國家的催促或刻意將市場開放措施留待與對手交換之用，因為貿易自由化本身，就符合我國自身的經濟利益。
我國一年出口的金額在3,000億美元左右，而美牛或日本核食的進口金額和我們的出口金額相比，簡直是微不足道；但我們卻很熱衷於堅持這些沒有實益的議題，一直因小失大地樂此不疲。所以我一開頭會說，農產貿易是我30多年公務生涯中，理智上最受挫折的事項；因為長期間以來，它一直是我們和先進國家交往的「石頭」。我常想熟捻貿易公法的先進國家官員，在和我們過招時，內心深處很可能會覺得我們有些「智障」，有些「民智未開」。
雖然社會整體的進化和人的成長一樣，需要不斷地犯錯、一步一步地慢慢學習，才會進步；可是我覺得我們社會在民主法治的進化過程中，有點吵、有點驢。
*作者為駐荷代表處經濟組組長
