美國總統當選人川普於美東時間2016年12月2日上午與中華民國總統蔡英文通電話，這是自從1979年臺美斷交以來，美國在任或候任總統首次與臺灣總統直接通話。特別的是，川普於當日晚間在推特上發文表示：「臺灣總統今天打電話給我，祝賀我當選總統。感謝妳！」這則推文意義相當重大，這是自從美國外交承認「中華人民共和國」以來，美國在任或候任總統第一次稱臺灣領導人為「臺灣總統」。
1978年12月16日，美國政府與中華人民共和國政府同時發布「中美建交公報」，美國宣佈自1979年1月1日起承認中華人民共和國，並與中華民國斷交。蔣經國總統為了繼續與美國發展「實質的官方關係」，要求美國在臺澎金馬的範圍內給予臺灣法理上的承認。蔣經國甚至在推動制定「臺灣關係法」的過程中，要求美國國會以「臺灣政府」此一名稱來稱呼「中華民國」。1978年12月20日，外交部次長錢復約見美國大使安克志，為確定臺美實質關係得以延續，錢特意提出「我在美設立之機構應訂名為『中華民國聯絡辦事處』，這是經我當局核定的」。安克志回應，美國可接受在美成立一種「公司」型的新機構，「此一『公司』並非商業性質，而是法律個體，目的在維持並處理實質問題，它將不具有外交地位，或代表美政府。」錢復當即正告「公司」方式非中華民國所願接受。錢復的方案雷同美國國務卿范錫曾向鄧小平提出過的「倒聯絡處方案」，但此方案早已被鄧小平否決。事後證明，臺灣在美機構名稱成為日後臺美談判的焦點。
1978年12月27日，美國副國務卿克里斯多福抵臺磋商臺美未來關係。在長達數天的談判過程中，臺方未如美方所預料地在代表中國之合法性問題上相爭，而是集中全力争取美方承認中華民國在臺澎金馬的「法理」與「事實」之存在和法律地位。錢復在談判中堅決主張，鑒於中華民國有效控制臺澎金馬地區，因此美國應在此範圍內給予法理上之承認。美方極力反對錢復的要求，因為美國已經承認「中華人民共和國」為中國之唯一合法政府，因此，若給予臺灣任何方式的法理承認，將違反卡特總統的政策。克里斯多福警告臺方勿對追求「法理」承認一事心存幻想，而應注意現實問題。談判雙方無法達成共識。
12月29日，蔣經國第二次接見美國代表團，親自提出臺美關係的五項新原則：「持續不斷、事實基礎、安全保障、妥訂法律以及以政府關係為依據。」蔣經國要求美國繼續承認中華民國的法律地位和國際人格：「中華民國自1911年建國以來，一直是一個獨立之主權國家，中華民國是中國文化與中國歷史唯一真正的代表。中華民國政府是依據中華民國憲法所產生的合法政府。中華民國的存在一向是一個國際的事實。中華民國的國際地位及國際人格，不因任何國家承認中共偽政權而有所變更。美國應當繼續承認並尊重中華民國的法律地位和國際人格。」在此，蔣經國已放棄爭論誰是中國唯一合法政府，轉而強調中華民國是一個主權獨立的國家，其存在是一個國際法的事實。他主張中華民國獨立的國際人格，不因美國終止外交承認而有所變更。
蔣經國堅決要求臺美維持政府與政府間的官方關係，但是，美國代表團並不理會蔣經國的要求，一切以與中國達成的協議為考量，根本不顧臺灣的立場和主張。雙方花了數天的時間談判，在中華民國國際法地位問題上毫無交集，卡特政府決心將中華民國置於自生自滅之境。美國代表團甚至在雙方尚未達成任何協議的情況下即匆忙離去，不願再回臺北談判。
由於雙方在臺談判沒有取得任何結果，事後美國同意由蔣經國總統的私人代表，外交部政務次長楊西崑，在華盛頓與美國國務院繼續談判雙方關係。卡特政府依舊堅持美國只與「臺灣人民」在「非官方」基礎上維持商業、文化等關係。但臺灣除了重視實質問題，又力圖將雙方關係賦予官方涵義。楊西崑希望美方能事實上承認臺灣之法律地位，但國務院執意反對。經過雙方反覆交涉兩個月後，楊西崑最後只爭取到美國不公開駁斥臺灣單方面宣稱雙方關係仍屬「官方性質」這樣的結果。美國宣稱「美國在臺協會」是一個非營利性民間機構，未來美臺間的關係是非官方關係；另一方面，中華民國則是宣告未來臺美關係仍具有官方性質。雙方並不批駁彼此的說詞。1979年2月15日，蔣經國宣佈設立「北美事務協調委員會」是「基於現實需要，不得不以打落門牙和血吞的堅忍沉毅，來處理當前變局」。
蔣經國在此後的兩個月裡，領導中華民國外交官們努力奮戰，推動美國國會通過「臺灣關係法」，在某種程度上補救了臺美斷交對臺灣不利的法律影響。1979年2月2日，蔣經國接見「美中經濟協會」主席甘迺迪，討論美國國會與總統爭執「臺灣關係法」當中的不同意見。由於使用何種國家名稱，將對卡特總統簽署或否決「臺灣關係法」有決定性的影響，所以甘迺迪希望能得到蔣經國明確指示國家名稱問題。蔣經國回答：「就中華民國而言，卡特的提案對我們是毫無保障，尤其是沒有軍事保障及我國在法律上的地位。美國行政當局，似乎將中華民國置於自生自滅之境，而聽其自然。以往我們誤以為卡特會用『臺灣當局』、『臺灣政府』等詞，豈料他竟然用毫無法律效力的『臺灣人民』取代。」蔣經國強調，以中華民國立場而言，當然是用正式國號為最理想，但為了實際情況的需要與能接受的最低限度，「臺灣當局」和「臺灣政府」是唯一能暫代的名稱。「美國雖然視我國為『臺灣政府』，但我們將永遠自視國號是『中華民國』。為了『臺灣政府』一詞，在卡特的法案裡能予我法律實效及順利通過立法程序，我們希望這一修改上能堅持『臺灣政府』。」由此可見，在推動「臺灣關係法」的制定過程中，蔣經國要求美國國會以「臺灣政府」這名稱來稱呼「中華民國」。甘迺迪對此事也與蔣經國持同樣的態度。
1979年3月16日，蔣經國在接見美國「聯合國同志會」時指出：「在中美斷交之後，尤其是彼此關係變異之際，中華民國的一切，並未因美國政策的改變而生變化。我們政府的實體、組織及成員依舊，我們的人民還是原有的國民；目前，我們政府依然有效地控制原有的領土；我們與世界其它國家還保持著原有的關係。… 談到中美關係的現實問題，誰都無法否定中華民國存在的實質。」由此可見，蔣經國最關切的仍是中華民國在國際法中的法律地位。
可是，由於卡特政府的強烈反對，「臺灣關係法」最終沒有使用「臺灣政府」一詞，而是用「臺灣統治當局」取而代之。「臺灣關係法」並未表示美國對臺灣主權現狀的認定以及未來歸屬的看法，它只是一個規範美國繼續與臺灣交往的法律，它雖然承認臺灣是一政治實體，但仍確認美國與臺灣是非官方關係。該法對於「臺灣」一詞的定義為：「包括臺灣本島及澎湖，該等島嶼上之人民 ，依據適用於該等島嶼之各項法律所設立或組織之法人及其他的實體及協會，以及在1979年之前被美國承認為中華民國的在臺灣之統治當局，及任何繼承之統治當局（包括其政治區域，機構及實體）。」
過去37年裡，所謂臺美「實質關係」，是指兩國在沒有正式外交關係的前提下，以準官方的形式從事雙邊的政治、軍事、經濟等外交。這是臺灣在國際社會中求生存的一種主要模式，也是中美建交後美國對臺政策的主要特點。在美國國會通過「臺灣關係法」之後，臺美之間實際上維持的是準官方或半官方的關係，只不過臺灣既重視實質，也看重名份；美國只重視實質，不願在名份上過於渲染，以免中國干涉。臺美斷交後，兩國政府重新審定了雙方的條約關係，不僅原有條約大多不予廢除，相反地還可以繼續簽訂新的協定，而且這些協定同美國與其它國家簽訂的條約具有同等效力，這說明美國政府承認臺灣為一事實上的「國際法人」。
1979年臺美斷交後，蔣經國調整他的外交政策，為了擺脫外交孤立困境，保衛中華民國在國際社會中「獨立國家」的地位，蔣經國修改了「漢賊不兩立」政策，發展與無邦交國家的實質關係。蔣經國也放棄了原來對中國絕對排斥的態度，轉而採取在兩岸關係上力爭對等地位的作法。堅持中華民國主權獨立的同時，蔣經國亦提倡「中華民國認同」與「臺灣認同」互相接納，蔣經國在1979年臺美斷交之初倡議用「臺灣政府」名稱，即為此概念的體現。以蔣經國的觀點來看，在國際關係中，中華民國就是臺灣，臺灣也就是中華民國。1987年夏天，蔣經國說：「我來了臺灣四十年，我也是臺灣人。」這句感性的話是有其深遠政治意義的。今天， 如果蔣經國能同川普通話，而被其稱為「臺灣總統」，他一樣會很高興。
＊作者為牛津大學國際關係學博士
