2016年中國澎湃新聞搜索94份狀告省政府的案例中，一半以上涉及土地徵收、拆遷安置等問題。大部分公眾認為地方政府在土地徵收或拆遷補償等方面存在違法問題，向省級政府申請行政複議，申請被駁回後提起行政訴訟，冀望撤銷省、市政府不當的行政行為。
其中原告勝訴3起、敗訴73起，撤訴15起、法院不予立案3起；原告勝訴率為3.2%，敗訴率為77.6%，撤訴的占16.0%，不予立案的占3.2%。足見地方政府違法徵收土地並公開出讓，作為原告的公眾其勝訴率相當低。
同時，根據中國國土資源部發布數據顯示，1-5月份共立案查處違法用地案件1.38萬件，涉及土地面積8.41萬畝。然僅有245名責任人因違法用地等受到黨紀政紀處分，28名責任人被追究刑事責任。
此不啻標誌地方官員因土地違法徵收所受到的司法處分，其比例相當低；地方官員違法徵地的成本太低，往往導致其大膽徵地追求快速經濟增長，致土地違法徵收抗爭事件一再層出不窮。
近年來中國社會土地違法案件數量呈現上升態勢，幾乎嚴重的土地違法行為皆涉及地方政府，擔負監管責任者卻變成土地違法的主體。轉型期中國社會所爆發的「群體性事件」，其發生頻率、參與人數、規模均呈現不斷成長趨勢，暴力化傾向日趨明顯。
這些集體維權抗爭事件中又以土地徵用事件造成的社會衝突最為突顯。其中大部分徵地衝突，源自地方政府強制徵地或壓制農民利益表達，進而誘發農民集體行動抗爭維權。
這導因於地方政府與開發商形成利益聯盟網絡，共同剝奪公眾權益，土地出讓金已經成為地方政府獲得額外財政的重要來源。地方官員為追求經濟增長、財政收入的最大化及政治職位升遷之激勵，積極興建「形象工程」、「面子工程」及「政績工程」。
中國現行土地徵收制度運作下，地方政府在土地徵收過程中扮演著執行者、中介者與監督者角色，裁判兼球員難以發揮利益仲裁角色。一般公眾本身並無權利把土地私下販售或交易給開發商或他人，農地轉化為國有土地出讓，其唯一且合法管道即就是透過地方政府徵收機制。
中國地方政府具多重的施政目標，地方官員基於地方競爭關係、財政需求及政績升遷之需要，往往選擇違法徵地，也有估算土地違法徵收主體幾近80%是地方政府。地方官員受政治利益及經濟利益極大化激勵，因而利用土地出讓從事招商引資、「形象工程」及「政績工程」。主要策略是利用「低價徵收、高價出讓」獲致鉅額土地收益，藉此提供良好的基礎設施與公共服務。
地方政府對土地財政依賴有其正向功能，包括滿足地方財政支出需求、提供地方城鎮化財政基礎、充實基礎設施以利招商引資等等；但也有其後遺症包括，形成不具穩定性的財政收入、政府行為短期化、降低土地資源使用效率等，甚至政府財政風險與企業財務風險轉化為金融風險。儘管中國政府宣稱採取最嚴格土地管制措施，但其成效似乎有限。
地方政府採行「土地財政」的城市經營策略，其實是一種不可持續的發展策略，難以避免「土地財政依賴症」的產生。這是地方官員在財政壓力、地方競爭及政治錦標賽的驅動下，所採取的「無奈之舉」與「理性行為」。也因此各地方違法徵地呈出不窮，難以遏制，徵地違法成本低於土地財政的收益，受到刑事處分比例相當低，難以產生嚇阻作用。
這種看似理性行為，易陷入惡性循環，難以跳脫「寅吃卯糧」及「掘澤而漁」的治理危機。違法徵地行為類型相當多元與複雜，包括非法徵用土地、以化整為零方式越權審批、土地徵收範圍過寬超出公共利益範疇及侵佔、截留、挪用及壓低補償費等等。
中國政府因採行分稅制造成地方財政壓力，復因地方政府間激烈競爭關係與地方官員政績考核政治錦標賽，導致地方政府採取非常規方式的徵地行為。地方政府藉由「以地生財」創造出巨額的土地財政，已然成為其預算內與預算外財政收入主要來源。
由於分稅制造成財政收支位移效應，及財政轉移支付均等化效果的不足，加深地方政府財政壓力；地方競爭關係中主要以GDP增長為導向，此涉及地方經濟增長與財政收入，這些政績深深影響地方官員未來政治職位升遷。
就此而論，地方政府在徵地過程中應跳脫多重角色扮演，不應既是市場主體，也是公共管理者；不宜兼具運動員與裁判員的身份，應回歸公共利益維護者角色才是正本清源之道。
＊作者為佛光大學公共事務學系助理教授
