老子說：「正復為奇，善復為妖。人之迷，其日固久。」白話意指「正常會再變為反常，善良會再變為邪惡。人們的迷惑，已經很久了。」本文引此至理名言剖析軍公教退撫改革法律的善惡福禍關係。韓非子曾解說：「人有禍則心畏恐，心畏恐則行端正，行端正則思慮熟，思慮熟則明事理。」又說：「人有福則富貴至，富貴至則衣食美，衣食美則驕心生，驕心生則行邪僻而動棄理。」此乃證明世間善惡福禍循環的因緣果報。蔡政府制定軍公教退撫改革法律，恰是應驗「正復為奇，善復為妖；人之迷，其日固久」這兩句話。筆者詳細研讀釋字第782號解釋文約二萬四千餘字，並經審慎歸納分析扼要提出五項評論意見如次：
一、無限上綱改革信念，肆無忌憚崩壞體制：軍公教退撫制度創立於民國30年代，施行迄今逾七十餘年，曾經歷多次因應時代需要的修正調整，均屬政府正常施政應有的作為。102年間，馬政府曾經倉促提出公教退撫改革法案，對於優惠存款的改革內容：(一)舊制時期退休者維持18%不變。(二)新制施行後退休者擇領一次金維持18%不變。擇領月退者公保18%利率自新法施行次年起調降至12%，之後逐年調降1%，5年後調降至臺銀1年定存利率加7%，並以9%為限。
對於月退休金的改革內容：(一)舊制時期退休者，月退休金給付基數維持不變。(二)新制施行後退休者，月退休金給付基數屬於舊制年資不變，屬於新制年資部分自第一年起本俸2倍給付基數內涵逐年調降至第5年的15年均俸乘1.6倍(相當月退休金給付基數80%)。純新制年資自第一年起本俸2倍給付基數內涵逐年調降至第5年的15年均俸乘1.7倍(相當月退休金給付基數85%)。由於牽涉法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭議，當時立法院國民黨團及司法法制委員會召集人要求行政部門撤回法案未果，乃決定擱置至任期屆滿自動消失。但國民黨從政者均未深切檢討反省，乃引起許多公教團體對馬政府施政的強烈不滿，促成103年地方選舉及105年中央選舉國民黨持續崩盤，喪失所有執政機會的原因之一。
105.5.20政黨輪替蔡政府成立，罔顧前朝覆舟之鑑反而恃權傲慢為所欲為，考試院姚前院長等人曾經提出良好建議，都變成忠言逆耳。將改革信念無限上綱結果，利用民粹口號變成鬥爭工具，視軍公教人員為米蟲異類或反改革者，在推動修法的過程，逾越五權分立體制，設置總統府年金改革委員會直接指示各院配合執行，並未跟利害關係團體充分溝通，倉促制定軍公教退撫法律，藐視程序正義的最大功能在於保障人民基本人權與維護社會秩序。同時運用瞞天過海的改革理由，採取邪惡凶狠的改革手段，肆無忌憚倉促修法，自107.7.1施行以來，業已嚐到107年地方選舉民進黨全面崩盤的苦果，但蔡政府仍舊自我感覺良好，並且取得更寬鬆司法審查的釋憲護航，自認109年中央選舉選情已轉危為穩，殊不知「唇亡齒寒、兔死狗烹」的道理，將來勞工保險條例修法，影響被保險人逾千萬人權益至鉅，他們只要有同理心，就不會再支持信任蔡政府。因此軍公教退撫法律的實施與大法官釋字第781,782,783號解釋出爐，以偏概全避重就輕僅引用釋字第717號解釋片斷理由，全盤接受立法者調整制度的形成空間，並給予更寬鬆的釋憲審查，業已造成臺灣民主法治的憲政體制又崩壞一大塊。
二、制度性質認知錯亂，顛倒是非敗壞法治：蔡政府視軍公教退撫制度如同社會保險年金制度，將第二層跟第一層老人經濟安全保障體系相互混淆。依照世銀定義，社會保險年金(Annuity)與職業退休金(Pension)的定義目的、性質與財務責任歸屬迥異。前者是各國推行社會政策的責任。後者是政府或企業僱主的責任。軍公教退休金及勞工退休金，均屬遞延給付薪資性質，是僱主照顧員工將任職期間的消費水準，平順地轉移到退休後消費水準，以免退休生活產生跳崖式巨大落差。臺大陳博志教授即以經濟學理證明應屬延遲給付薪資性質，並非社會福利。歐美國家已有許多法院判例均確認職業退休金是延遲給付薪資性質，受到憲法制度性保障，依照釋字第605號解釋：「公務人員基於憲法上服公職之權利，受制度性保障。」釋字第782號解釋理由對於退撫制度之沿革頗多著墨，其中發現若干內容與退撫制度的時代背景、制度運作成本與轉換代價之認知有所偏差。筆者曾應邀於105.8.25向年改會第10次會議提出「軍公教退撫改制之過渡設計的告白」專題報告，玆摘要說明如次：
(一)48年修正公務人員退休法，將退休金給付方式由限定兼領一次及月退方式(比照撫卹金限定兼領一次及年卹金) ，改為一次、月退及兼領一次月退三種方式自由選擇，當年金馬前線炮戰激烈進行，臺海情勢險惡，政府因應時代背景需要加予修正。49年發布「一次退休金優存辦法」係因一次退休金現值與月退休金終值之給與權益嚴重失衡不等值，乃設計依照臺銀定存利率加50%作為優存利率給予補償。
(二)59年7月行政院調整軍公教待遇標準，規定各項加給金額不列入退休金計算。嗣後每年待遇調整各項加給金額增加比率高於本俸，引起軍公教退休人員抗議，各主管機關乃於63年間訂定軍保、公保給付優存要點，以提高退休所得。
(三)68年初修正公務人員退休法增訂退休金應包含其他現金給與，並責成行政、考試兩院會同訂定發給，惟多年來政府都沒有執行，迨84.7.1退撫新制施行時，行政、考試兩院依照立法院決議訂定軍公教退休金其他現金給與補償金發給辦法，按照本俸15%乘一次退休金基數之金額計算(按照本俸15%計算雖屬偏低，但政府堅持已有公保優存補償)，補發對象包括適用退撫舊制全體人員。
(四) 由於退撫新制設計時，立法者認知新制退撫權益尚無優於舊制之誘因，且未比照我國勞工退休金條例制定時，允許依個人意願選擇繼續留在舊制。亦未比照美國聯邦公務員實施退休新制(FERS) 時，對1985年底前在職聯邦公務員得依個人意願選擇繼續留在退休舊制(CSRS) 。因此在新法條文規定加發兩種舊制年資補償金，以維護現職軍公教人員舊制年資應有的既得權利與期待權利(指現職人員在未成就退休條件前預期將來應有的既得權利)。
上述報告內容，年改會主政者仍舊是忠言逆耳、無動於衷。立法者對退撫制度性質與演變因果關係認知錯亂，決策者全盤否定退撫新制施行前後的兩種法定退休給與權益差異性與權利義務對等性，削減舊制年資一次退休金優存利率與終結月退公保養老給付優存辦法，違反誠信原則刪除舊制年資各項補償金加給。但對於退撫基金經營不善、績效長期偏低則保持沉默也沒有進行檢討有效改善；對於改革手段的邪惡凶狠以及改革內容的粗暴殘酷，包括溯及既往扣減退休金給與多達38.24%以及利用附表三進行逾十年之久的凌遲追殺，詭稱為達成改革效益，具有正當性與合理性。並且辯說依照釋字第717號解釋，祗要不追回以前所發給的月退休金，若修法減少未來要繼續發給的月退休金，尚不牴觸禁止法律溯及既往原則；又以財政短絀為由要削減軍公教退撫給與，僅就近五年來政府稅收總共超徵高達6,101億元，即可證明純屬子虛烏有；再以推卸僱主應付軍公教退撫金的法定財務責任，金蟬脫殼轉交退撫基金負起自給自足任務，這是惡劣詐欺背信的犯罪行為；更甚者，批評現制不合理不恰當，當作大幅改革的藉口，這是違背良心、不公不義的惡行。
大法官釋憲全盤接受立法者極端凶狠調整制度的形成空間，以偏概全避重就輕，進行更寬鬆的釋憲審查程序，否定軍公教而片面認定勞工退休金是延遲給付薪資性質，只對第77條解釋宣布為違憲條文，此乃社會民意所詬病的雙薪肥貓宜加限制條款反而立即失效，因此被工商時報社論批評為「只為肥貓釋憲」。大法官協助立法者成就顛倒是非敗壞法治的惡政，釋憲結果尚未能定紛止爭，政治效應卻可能直衝明年大選。
三、瞞天過海改革理由，濫用民粹迷惑百姓：蔡政府立法者利用商業精算模式，根據不實假設前提，推估得出未來應計給付金額，宣告退撫基金在若干年後即將破產，作為調整退撫制度的改革理由。同時偷樑換柱將基金制改為儲金制，移花接木將退休金給付責任是國家應給付之公法上債務，全部轉移到退撫基金要求負起自給自足的給付責任，並且否定基金財務調度所採行的部分提存準備制，要求改採全額提存準備制。
事實上，世界各國無論公私部門所實行的社會保險或退撫基金，其財務調度設計均採行確定給付的基金制與部分提存準備制，兩者是相輔相成的配套措施，只要重視基金投資收益性與現金流量適足性，經常維持3至5年給付支出所需現金流量即可。倘若改採全額提存準備制，長期提存所累積鉅額龐大的基金，可能因為配合主政者政策需求或人謀不臧促使投資收益率低於消費者物價指數上漲率，以致造成提存累積基金實質購買力日趨縮減，這將喪失設置退撫基金的基本價值與意義，嚴重影響國家整體資源有效運用與造成全民財產損失。倘若要採行全額提存準備制，就應改採確定提撥的儲金制，兩者也是相輔相成的配套措施。這是僱主依法每月固定提撥金額之外，個人可以審酌儲金帳戶收益率高低而決定是否增加自已的提撥金額，共同存入受僱者個人退休儲金帳戶，長期提存累積複利終值就是個人未來應得的退休金總數。
玆舉新加坡實行多年的強制性公積金制度為例，其中個人退休金帳戶明定由政府保證收益年率4%至5%，以鼓勵全民提高提撥意願而不會吃虧。尤其面臨近十年來全球性實質零利率與負利率時代的衝擊，業已造成世界各國退休基金與保險基金經營財務調度的困境。多年前新加坡創設政府投資公司及淡馬錫控股公司兩個主權財富基金，積極對外投資，長期獲利甚豐，除確保公積金制度政府保證收益率的財源外，還能挹注政府財政支出，增加國家財富。
對照我國實行政務及約聘僱人員確定提撥的儲金制，僅是存入銀行個人帳戶定存孳息，保證收益僅名目利率1%左右，扣抵消費者物價指數上漲率變成實質負利率，促使確定提撥的儲金制變成養老準備的部分安慰劑，喪失老人經濟安全的實質保障功能。此足顯示我國立法者在制定儲金制度時冷漠欠熱情，未為民造福而且思慮亦不夠細密周全。
目前軍公教退撫基金財務結構不夠健全乃因退撫基金收益率長期偏低造成，立法者反而一味責備基金提撥費率不夠所致，其實兩者之間有財務槓桿作用。至於政府退撫經費負擔有欠合理乃係公保養老給付優存利率僵化偏高所致，其實祇要漸進式合理調降利率即能達到目的，更不應違反誠信原則及信賴保護原則，將全部優存給付逕予終止。政府若能誠實的面對問題，不要去搞謀略欺騙迷惑百姓，濫用民粹鬥爭手段，應該釐清公共責任與僱主責任的分際，對症下藥調整退撫制度的各種參數，包括繳費給付基數內涵、提撥費率分擔比例、給付標準、年資採計、退休條件、月退起支年齡及其他規範等措施，將國家整體資源與退撫基金做出最有效的運用，根本毋需採取邪惡凶狠改革手段，天羅地網溯及既往傷及無辜，以致牴觸法治國多項法律原則。
四、邪惡凶狠改革手段，斲喪社會正義公道：蔡政府立法者沿襲前朝於100.1.1修正公務人員退休法的部分瑕疵，包括變更退休金基數內涵、訂定退休所得替代率上限、將公保優存利息與法定月退休金糾結處理，沒有明確劃分月退休金法定權利保障與政策性補貼公保優惠存款要點之法律位階與主從角色互異，進而借刀殺人敲骨吸髓，採取邪惡凶狠改革手段，玆摘要剖析如次：
(一) 第37,38條文明定溯及既往削減退休所得替代率上限自95%跳崖式跌落75%(35年為例) ，再以附表三訂定進行逾十年之久的凌遲追殺削成60%。遠低於OECD國家公教人員的平均退休所得替代率約70%，況且非採行恩給制的國家，均未設定退休所得替代率上限，俾符權利義務對等的比例原則。而我國公務人員退休所得削減幅度多達38.24%，接近於個人綜合所得稅率上限。對照德國聯邦公務員退休法(採行恩給制)修正第69e條案例，該修正條文自2002.1.1公布生效，規定資深公務員所得替代率上限自原來75%，經過一年後於2003.1.1開始調降為74.59%，嗣後再經過八年八次調降至71.75%為止，總共調降3.25%，德國並且明定不溯及既往適用。而我國公務人員退休所得削減幅度多達38.24%是德國的11.78倍，並且溯及既往推翻60年前所定法制的效力。立法者將跳崖式的削減及凌遲式的追扣，詭稱是訂定過渡期間之條款，並且辯稱採取之調降手段，有助於改革目的達成，且未逾必要程度。
(二) 以本俸2倍為退休金基數內涵、取代國際通則以實領待遇總數做為計算分母，還辯稱本俸2倍高於實領待遇總數，對軍公教人員有利，此乃不採計另有28種較高的專業加給及主管職務加給在內所致，造成退休所得替代率高估的假象。並且列舉高階資深人員的退休所得與社會新鮮人薪資水準相互比較，刻意挑起族群對立，破壞社會和諧。
(三) 第36條規定剝削一次退休金及公保優惠存款權利，對於支領月退休者之公保優存利率自新法施行日立即調降為9%，單方否定45萬餘戶存款人依照民法及銀行法規定跟臺銀間所簽訂定期存款契約的有效期間之法律關係與契約效力。辯稱公法給付契約得單方改變存款契約有效期間及利率水準。並預定自110.1.1起利率歸零，這是違反蔡總統宣布以六年期間逐步將公保優存利率歸零的政治承諾。對於支領一次退休金者，其一次退休金及公保優存利率自新法施行日立即調降為12%，嗣後分三階段調降為10%,8%至114.1.1最低6%為止。上述削減或終結優存利率都是國家機關以單方行為背離誠信原則，破壞契約所課以雙方當事人遵守之義務。
上述退休所得替代率上限調降節奏與公保優存利率歸零期程，完全沒有相互協調配合考量，造成最近五年內退休人員所能辦理公保優存的金額，自新法施行日就幾乎或全部歸零。又所得替代率上限與優存利率的雙規限制，違反經濟學基本法則以及權利義務對等的比例原則。玆舉兼具新舊制年資者為例，造成多數早期退休人員會在110年就被超額扣減月退休所得，直到116年以後才會回復到附表三所訂替代率上限金額，這顯示立法者缺少數字的敏感度，在決策時未能評估效益風險所致。同時未考量新舊制年資長短互異而有不同的繳納退撫基金貢獻，卻一律適用附表三相同的退休所得替代率上限。玆舉甲乙兩位退休人員為例，假設他們退休時俸點及服務年資均相同，甲君新舊制年資分別為5年及30年，而乙君新舊制年資分別為23年及12年，依照附表三退休所得替代率上限及每月退所得金額均相同，但是乙君所提撥退撫基金總數卻是甲君提撥退撫基金總數的4.6倍，同時乙君無法比照甲君還能終身繼續領取退休所得替代率上限金額內所含有的公保優存18%利息所得，此乃牴觸蔡政府宣示要終結公保優存的政策目標。綜上所述證明是邪惡凶狠的改革手段與荒腔走板的制度設計，並且肆無忌憚地違反法治國法秩序安定原則、比例原則及平等原則，嚴重斲喪社會正義與人性公道。
五、司法解釋寬鬆護航，摧毀人民依靠信任：玆依釋字第782號解釋理由摘要分析如次：
(一) 本號解釋認定釋字第717號解釋無變更或補充之必要。但是以偏概全避重就輕僅引用釋字第717號解釋理由第4節第二段：「此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。」作為系爭法律無涉法律不溯及既往原則之理由。完全不理會同節第五段理由結語：「況且退休公教人員依據系爭要點辦理優存，係以定期簽約方式辦理，對於已簽約而期限未屆至部分，並未一體適用系爭規定。核諸上開說明，系爭規定之適用，尚無涉法律不溯及既往原則。」以及第717號解釋理由第二節第二段：「凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之遭受過度之減損。」立法者將公保優存辦法於兩年半後全部逕予終止，並且故意忽略月退休金乃屬法律位階保障權利，請領權利期限等同民法規定終身定期金性質，於核定退休生效日期法律關係即告完成確定之退休事實，而公保優存系爭要點僅係行政規則位階，「對於已簽約而期限未屆至部分，並未一體適用系爭規定，故無涉法律不溯及既往原則。」故意視若無睹，進而行使瞞天過海暗渡陳倉計謀，偷雞摸狗模糊焦點引為制定系爭法律的立法理由，將業已終結之退休事實及政府應履行給付義務的法律關係視為不真正溯及既往，以致產生月退休金給付範圍可以溯及既往加予變動等錯誤認知。
(二) 本號解釋理由「非屬一次性之退撫給與，認為退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」但本號解釋理由已說明對舊制年資退休者調降幅度多達30.88%；對兼具新舊制年資退休者調降幅度多達38.24%；對新制年資退休者調降幅度多達14.29%，豈能顛倒是非變成未調降退撫給與。依照黃茂榮大法官於釋字第717號解釋提出協同意見書表示：「退休給付既屬退休公教人員對於國家機關之債權，關於債之履行有關法令之變更，不得影響債之給付的範圍。只有關於債之發生的法令變更，始能影響債之給付範圍。是故，與債之給付範圍有關之法令如有變更，如適用於在變更前已發生之債，因其關於發生之法律事實完成於法令變更前，所以是真正的溯及適用，原則上應為憲法所禁止。」
大法官選擇性引用釋字第717號解釋理由書之片斷言詞，卻無法忽視兩者法律位階不同，終身定期金與定期存款契約關係迥異，退休事實既於構成要件成就時完全確定，退休給付屬退休人員對於國家機關之債權即告確定，至於債的給付範圍，並不能因為給付方式不同而有所區别，這是施行確定給付制的核心價值與關鍵所在。大法官對於立法者邪惡凶狠調降退休所得以及將公保優存全部給付逕予終止之惡行，豈能不善盡護憲審查責任反而為系爭法律護航，做出違反法律不溯及既往原則，踐踏信賴保護原則及推翻權利義務對等的比例原則之解釋。
(三) 本號解釋理由「退撫舊制給與之退休金及優存利息，同屬政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。」惟查釋字第742號解釋：「憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」另釋字第605號解釋：「公務人員基於憲法上服公職之權利，受制度性保障。」所謂制度性保障，其功能是規範立法機關不得任意以法律侵害制度核心之範圍與內容，退休金既是公法上的財產請求權，確屬制度核心之範圍與內容，殆無疑義。
又釋字第525號解釋：「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」立法者抱持國家高權的意識形態，否定憲法制度性保障的內容，極限利用調整制度的形成空間，大法官竟然以偏概全避重就輕，給予更寬鬆的釋憲審查結果，對於法律不溯及既往原則，信賴保護原則，比例原則以及退休金財產權應受憲法制度性保障顯然作了重大的轉折顛覆，其寬鬆審查程度已達到令人啼笑皆非、匪夷所思的境界。
日前李念祖律師在媒體投書質疑，大法官為什麼不回答兩個問題？第一個基本問題是，公務員與政府之間是不是契約關係；第二個基本問題更簡單，政府包括立法與行政部門都是國家合法代表，國家是契約當事人時，國家的代表可以單方修約，說話不算話嗎？是因為國家比公務員大，承諾可以不必兌現？還是國家高權或威權意識，承諾可以不必兌現？蘇永欽大法官於釋字第717號解釋提出協同意見書表示：「任何法治國家都無法想像，如果國家的法律、制度或政策可以隨時變動，乃至強加其變動的效力於已經完成的事實，對於法秩序的干擾將伊於胡底。
換言之，即使這些決定都通過憲法所定程序取得完整的民主正當性，足以反映當時的多數民意，而符合民主政治的憲法原則，仍應考量這樣欠缺穩定而不可信賴的權威治理方式，將使人民承擔過大的不可測風險，整體社會付出的調適和防險成本更將大到難以計量，一旦人民對公權力的規範性已無法信賴，所謂的法治國實質上即已破毀。」
陳新民大法官於釋字第717號解釋提出協同意見書結論指出：「本號解釋並未替今後「一路開綠燈」式刪減公務人員退休給付提供理論依據。」軍公教年改釋憲案出爐，現任大法官以偏概全避重就輕，僅引用釋字第717號解釋片斷理由，全盤接受立法者調整制度的形成空間，並給予更寬鬆的釋憲審查，做出違反法律不溯及既往原則，踐踏信賴保護原則，推翻權利義務對等比例原則以及悖離退休金財產權應受憲法制度性保障之解釋。
陳新民大法官以「浮士德」最後一幕獨白做為協同意見書的標題說「我還能向誰申訴？誰能替我掙回既得之權利？你在老年時還遭到這種欺騙，真是自作自受、倒霉透頂! 」這兩位前大法官確實是司法界先知者，早在五年多前就能預知而提出擲地有聲的警告，令人嘆息的是「人們的迷惑，已經很久了」。至於梅菲斯特的獨白，正是表達現在退休軍公教人員的心聲與吶喊。玆逢考試院正在編製院史期間，特別撰寫本篇論述當作陳情書，敬請伍院長暨全體考試委員鈞鑒並祈有所啟明惠復，再以孔子說：「始作俑者，其無後乎。」以及老子說：「以道佐人主者，不以兵強天下，其事好還。」恕勉之。
*作者為公職退休人員協會監事長
