林慧茹觀點:不被愛用的長照─社區集中型服務

2016-10-03 06:50

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長照家屬於立院門口召開「長照,全都罩?」記者會。(顏麟宇攝)

長照家屬於立院門口召開「長照,全都罩?」記者會。(顏麟宇攝)

長照2.0草案熱騰騰出爐,85張簡報內容包山包海,除了服務對象擴大,也新增了不少看起來好像很厲害的服務項目。其中讓人無法望文生義的大概是「小規模多機能服務」,每個字都是中文但合起卻又讓人感覺違和感頗重?

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2006年日本政府為實現讓失智症以及重症高齡者能在最熟悉的生活環境維持日常生活而創設了社區集中型服務(地域密着型サービス),小規模多機能(しょうきぼたきのう)就是其中一項服務內容。小規模多機能用中文比較貼近的說法應該是「小型多功能服務」。小型指的是服務人數少(25人/設施),服務內容由「日間照護」、「喘息照護(短期入住)」以及「居家照護」三者組合,蘊含著「以人為中心」的概念。但社區集中型服務自2006年創設以來相較於使用率高達6成以上的居家照護服務,以及等床人數據說有52萬人以上的設施服務,使用率一直不高(資料來源:厚生労働省介護保險事業狀況報告),且當中有高達八成左右的被使用服務為失智症患者團體之家(Group Home)。

圖:社區集中型服務使用率(作者整理)使用率(%)=當年度月平均該服務使用人數/當年度須照護認定人數
圖:社區集中型服務使用率(作者整理)。使用率(%)=當年度月平均該服務使用人數/當年度須照護認定人數

日本的長期照護服務主要分成三大類:居家照護服務、設施服務以及社區集中型服務。居家照護服務以及設施服務以都道府縣為指定業者主管機關,為了在地貼近使用者需求,社區集中型服務業者的主管機關為各市町村。包括人力標準、設施標準、長期照護給付設定等,都可以由各市町村根據實際情況予以斟酌決定。

社區集中型服務內容以日間照護為主,同時提供居家照護、失智症團體之家、短期入住(喘息服務)以及24小時巡迴居家照護等服務。聽起來能讓高齡者在熟悉的環境繼續同於以往的生活非常吸引人啊,為什麼利用率會這麼低呢?

為了完備綜合性社區照護系統(地域包括ケアシステム/Comprehensive community care system)政策,日本政府於2012年編列預算針對提供失智症居家照護、日間照護、夜間巡迴居家照護的社區集中型服務業者發給補助金(願意轉型的也可以申請),每設施補助單價從500萬日圓到3000萬日圓不等,希望吸引業者擴大提供服務。但之後該項補助金卻在會計檢察院的決算報告被糾正執行率過低,甚至有些市町村完全沒有業者申請補助。

補助金申請率低有幾個理由:

一、市町村:未確實掌握當地的服務需求,所以沒有積極向業者及使用者推廣該項服務的必要性及優缺點。且各市町村本就有服務提供落差,從2010年綜合性社區照護系統(地域包括ケアシステム/Comprehensive community care system)政策開始以來,有些市町村積極地和業者以及民眾一起合力打造模範社區,有些市町村卻心有餘而力不足,而社區集中型服務又限定非該市町村居民原則上無法使用該市町村業者提供的服務,因此甚至有使用者為使用服務而遷戶籍的情況發生。

二、失智症照護服務業者:分不清楚一般日間照護、居家照護跟社區集中型服務的差異點。轉型後給付提高部分負擔也提高,但由於服務內容基本上一樣,失智症使用者傾向持續使用部分負擔較低的一般日間照護。再者,有些家庭不希望家中長輩患有失智症被外界所知,傾向於不使用失智症日間照護。對業者來說,若申請補助金轉型,之後的使用者數減少是可預想的。

三、小型多功能服務業者:當初預想主要是提供日間照護,其他喘息照護等短期入住服務為輔,但使用者多希望以入住為主要服務,提供者和利用者期望有落差。

四、失智症照護服務跟小型多功能服務的服務內容太過相近,各自服務的功能特徵等沒有強力宣傳,民眾甚至業者都搞不清楚這兩種服務有甚麼差別。

服務創設的本意是好的,但制度的多方限制以及大眾的認知度不高,都造成了美意無法被實現的困境。

日本在2015年的長期照護給付改訂,將小型的日間照護(服務18人以下)以及預防日間照護服務自2016年4月起兩年緩衝期轉移到社區集中型服務(不想轉要併到中大型裡去也是另一個選擇),目前社區集中型服務的城鄉差距已經不小,這下要把本來歸都道府縣管轄的小型日間照護也移到市町村麾下集中管理,到底是會造成更大的城鄉差距還是真能實現貼近地區需求的服務提供系統呢?

*作者為京都大學社會健康醫學博士,研究興趣為長期照護制度、失智症、社區健康體系。

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