行政院長林全與社會各領域團體展開座談對話，遭拆除的苗栗大埔張藥房屋主遺孀彭秀春當面陳情希將張藥房蓋回來，林全院長則當場允諾，只要法律許可就朝原地重建方式進行。蔡總統隨後也重申政府會兌現重建承諾。兩人決定看似解決了民眾的陳情個案，但不僅沒有解決當前土地徵收的問題，反而衍生更多的後遺症。
一、都市計畫不能一人決定，也不該一人決定
當大埔事件爆發後，2011年底馬政府進行了土地徵收法的修法工作，包括限縮特定農業區的徵收、市價徵收、徵收前必須進行必要性與公益性之評估、提高土徵委員會專家學者及民間代表（不得少於1/2）等。但事實上，徵收只不過是政府取得土地中後段的執行手段與補償方法，而前面更關鍵的都市計畫程序，反而受到忽略。
有關大埔徵地的問題，不僅涉及徵地的必要性、公益性與徵收手段，更牽涉到地方政府的都市計畫權責問題。現在不論張藥房是否能原地重建，都必須回到都市計畫程序。近來內政部長葉俊榮拜訪苗栗縣長徐耀昌尋求解決之道，即反映出問題的癥結，不只有土地徵收一端，都市計畫與其審議，更是問題的源頭。畢竟徵收只是執行都市計畫的手段，沒有妥善溝通的都市計畫，徵收時遭遇抗爭只是必然。
但是由當事人向中央的行政院長陳情，並由院長指示辦理方向，根本是陳情人搞錯對象，行政院長則是逾越權責，完全荒腔走板。這種模式一旦建立，不僅沒有根本解決當前都市計畫審議制度的問題，反而更暴露了現行制度的缺陷，產生更多新的問題。
根據現行都市計畫法，都市計畫分為市（鎮）計畫、鄉街計畫、特定區計畫，各計畫均有擬訂之權責單機關。市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣（局）境者，得由縣（局）政府擬定之。不過在必要時，特定區計畫，得由內政部訂定之。經內政部或縣（市）（局）政府指定應擬定之市（鎮）計畫或鄉街計畫，也得由縣（市）（局）政府擬定之。
地方各級政府除依權責擬定都市計畫之主要計畫與細部計畫外，還要送各該管都市計畫審議委員會審議並分別層報核定。其中，首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。其餘包括直轄市、省會、市、縣政府所在地及縣轄市、鎮及鄉街之主要計畫，均須報內政部核定。至於特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。
換言之，一個都市計畫的定案，是經過各級政府的擬定，並經相關都市計畫審議委員會審議，最後還必須送中央的內政部核定，甚至送行政院備案。基本精神是尊重地方自行規劃，由下而上，並經政府機關代表、專家、學者的審議，而且還必須公開展覽、說明，並接受民眾的意見。不會是一個人就決定的，也不該是一個人決定的。
但是我們回頭檢視林全院長接受陳情後的指示，等於一個人的決定推翻了地方政府的計畫、各相關都市計畫審議委員會的審議。這種一人片面由上而下的政治指導，完全悖離了都市計畫的基本精神。
二、都市計畫問題在於政府一條龍的主導
現行都市計畫審議制度是採合議制，至少制度精神如此。依都市計畫法規定，內政部都市計畫委員會置主任委員及副主任委員各一人，委員二十人至三十人。直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市）都市計畫委員會置主任委員及副主任委員各一人，委員十二人至二十人。都市計畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別兼任；其在直轄市、縣（市）政府，並得指派副首長或主管業務機關首長擔任之。都市計畫委員會副主任委員，由主任委員就委員中指派一人擔任之。
至於都市計畫委員會委員的產生，則由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就主管業務機關首長或單位主管，有關業務機關首長或單位主管或代表，具有專門學術經驗之專家（應具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗），及熱心公益人士（至少兩人）等，派聘之。不過前兩項委員總和不得超過委員總人數二分之一。但內政部都市計畫委員會不在此限。
此外，都市計畫委員會審議及討論案件，必須依會議方式進行，且必須有過半數以上委員出席才能開會，出席委員過半數之同意才能作成決議。可否同數時，則由主席裁決。
但這個具有合議制精神的設計，真正的問題在於其成員的組成。因為主委由相關首長或副首長擔任，副主委由主委指派，委員中雖然相關官員不能超過1/2，其餘的專家與民間人士亦由主委派聘，成員看似多元，但主委對於議程掌控的主導力量實已不言可喻。所以很多人批評這種委員會充其量只是為政府背書的橡皮圖章，都市計畫主要取決於當權者的各種考量，程序只淪為形式。
三、高層承諾重建，正凸顯現行制度缺陷！
現在行政院長表態張藥房原地重建，蔡總統更信誓旦旦說重建承諾政府一定做到，不過，這種先射箭再畫靶的決定，正是依賴現行制度的缺陷而得以兌現。我們可以想想，當林全院長與蔡總統下令重建時，不論是苗栗縣或是內政部營建署都市計畫委員會的委員們，要如何翻轉之前的審議結果？他們是受到上級壓力而被迫改變原有立場？還是真的就該都市計畫的公益性、必要性、最後手段性等重新進行審議後，又做出截然不同的決定？如果都市計畫委員會真的是個獨立、專業而多元的機制，行政院長與總統的「指示」能夠貫徹嗎？如果不是都市計畫委員會由行政上下一條龍的緊密控制，蔡總統又何以能夠如此地信誓旦旦？固然現在的都審委員會有其問題，但只要訴諸更高的正當性，大喇喇由上而下的指揮，連形式的程序都不顧，難道不會更糟?
我們必須反問，大埔張藥房的當事人，以及台灣其他地區的反迫遷受害者或相關團體，他們要的真的只是掌權者對個案的特別處理嗎？今天當權者一個人可以說重建就重建，哪一天他同樣也可以一個人說拆就拆。同樣是政治決定，同樣是人治，差別只在被徵收者運氣好壞？在藍營執政縣市就有社運團體抗爭關注，在綠營執政的地方，同樣的徵收或是迫遷就變得無人聞問？
四、不該忽略都市計劃審議制度的問題
大埔案雖然促成土地徵收條例的修法，但是對於都市計畫法的問題，卻沒有因大埔案而有任何檢討與改革。在民眾維護自身權益意識高漲與強調公眾參與的時代，現在都審會的成員組成，以及計畫擬定後才開放展覽並接受各界表達意見的制度設計顯然已經不夠。如果在擬定都市計畫的過程中，就把民眾參與及表達意見的程序弄得更完備，讓委員會的組成能夠更多元而非政府主導；如果我們把在土地徵收條例中對公益性、必要性評估的要求，先放在都市計畫的規劃過程中，及早把問題攤在陽光下，不是更能秉除政府黑箱規劃的疑慮？如果拖到後期的徵收階段，箭在弦上再來面對所謂公益性、必要性問題，反而讓問題更為棘手而難以轉圜。
張藥房是否原地重建，究竟應該回歸專業？在公益與私利間找到平衡點？還是只是再一次的政治指導？如果我們不正視都市計畫過程中的制度問題，只是一再透過政治手段而解決特定的個案，張藥房的問題絕對不會只是最後一個！
＊作者為國家政策研究基金會內政法制組高級助理研究員
