觀點迴響:重建都計體制正當性,就從南鐵案做起

2016-08-13 06:20

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反台南鐵路東移團體要求召開行政聽證。(資料照,陳明仁攝)

反台南鐵路東移團體要求召開行政聽證。(資料照,陳明仁攝)

8/9內政部通過南鐵東移案的都計審議,10日長期致力於都市改革和居住權保障的彭揚凱發表了「重建都市計畫體制正當性—對南鐵案的另類反思」。筆者關注南鐵爭議案多年,對於作者以南鐵案爭議來審視當前的都市計畫體制,甚至是展望更公平合理的都計體制而感到振奮,同時也希望能將文章中的觀點加以探究,延展更多元的視角,遂以拙見投書。

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彭文之觀點,第一為內政部都委會為核備審查性質,第二是辦理聽證於法無據,最後是南鐵爭議衝突為官方/公眾間的信任崩潰。筆者認為,由這種思考進路來詮解南鐵案,不僅是向不公的現行制度偏斜,同時也刻意將南鐵審議與相關決策官員塗抹上天真無害的形象,實難開拓更正當的都市計畫體制。彭文前兩項觀點,與鐵工局、南市府和內政部頗有雷同之處,乃「另類」不足,卻「保守」有餘。

都市計畫如何變得無能?

彭文清楚說明了台灣都市計畫體制的國家威權性格,但同時卻宣稱內政部都委會僅為核備審查之消極腳色,同時都計審議若無行政瑕疵,內政部都委會無正當理由否決南鐵案。這種說法,示現了台灣現行都計體制的兩面性格,即以公共建設為名進行強拆迫遷時,權力便至高無上;但當剝奪居住和財產權爭議發生時,又無力承擔負責。

進一步追問,若內政部都委會僅是核備審查性質,那現行制度中哪個都市計劃的環節進行了實質審查和爭點之釐清?答案恐怕是沒有。南鐵東移案之都市計畫乃配合鐵工局之事業計畫,由南市府都發局制定並由市都委會審議,再送交內政部都委會審議。以南鐵案為例,市都委會在市長賴清德與副市長曾旭正(今國發局副主委)的強力主導下,不惜動用警察權將陳情民眾與聲援學者架出場,在爭議未決的情況下通過,南市府的說詞便是南鐵都市計畫為配合鐵工局之事業計畫,路線東移為工程問題,市都委會無權置喙。

再一步追溯,鐵工局於民國84年擬定事業計畫時,為不東移版,並以該本版於85年通過環評,直至98年才改為東移版並重辦說明會。依據環境影響評估說明書所檢附之說明會會議紀錄,當時居民便出現反對東移意見,時任立委的賴清德也反對東移,但東移案依舊由行政院核定通過。公眾似乎很難想像,一個對沿線400餘戶居民影響重大的公共工程案,卻沒有任何行政單位進行了路線應否東移的「實質審查」。在行政機關互踢皮球的情況下,我們還可以視內政部都委會不進行實質審查為理所當然嗎?易言之,南鐵案中只要鐵工局擬定事業計畫,市都委會配合擬訂都市計畫,加之將各級都計審議弱化為核備審查,造成的結果是「應否東移」在整個審議過程中完全沒有被討論、檢視、推翻的可能。

同時,南鐵案也並非在真空的環境下發展,而是與其他都市計劃相互牽連。南鐵東移與否,不僅是居民居住與財產權保障的問題,同時也是一整個城市發展的議題。在南鐵東移案爆發之後,社會出現了高架化甚至反地下化的討論、出現了對於東移徵地後空餘土地使用的討論、出現了鐵路沿線閒置國有土地開發方式的討論、也出現了國有地蓋豪宅,再以「安置住宅/社會住宅」的名義賣給居民的爭議,南鐵東移的都市計畫案牽涉的是都市發展與土地使用價值觀等種種折衝,顯見南鐵東移案並不是沒有都市計畫層面的問題可供實質審議,同時也正是真實的「公共領域」。只可惜這些公共討論在政治力的主導下,完全沒有與既有的都計審議體制銜接,最顯著的例子莫過於賴清德因著拒進議會的政治行動所推展出一系列開放政府政策,透過審議式民主的方式探討台南市幾起有爭議的開發案,卻獨漏爭議最大、衝突也最大的南鐵東移案。

另外南鐵案主要都市計畫間也是彼此牽動,但卻分別審查。南鐵案由於縣市合併的因素,仁德段與東區北區段分屬不同都市計畫,但由於東區北區段涉及人數較多,抗爭力道較強,出現了仁德段先通過,東區北區段9日才通過的情況。而南鐵案雖然9日才完成所有都計審議程序,但市府宣稱之安置住宅方案相關都市計畫卻早已通過甚至已發包給建商動工,形同在主都市計畫因爭議未決而未審議確定的期間內,就強逼居民妥協。種種不協調的情況對居民產生的行政程序催逼壓力,若以OURS長期關注之永春都更案中,建商對不同意戶的催逼來比喻即可輕易同理。

現行都委會除了有泰半是行政官僚之外,還設有都市規劃專業者之名額。姑且不論現行都委會中所謂的專業者與國家政府的裙帶連結,但從制度設立便可知是具有實質審查之目的,非僅是審查其程序(花敬群掌內政部都委會也正是因其房地產之學術專業)。若將都市計畫限縮為核備或程序審查,打破彭文所言之「威權侍從政治交換結盟」又要如何可能?而現今台灣都市計畫審議的破碎化與權力窄化,到底是理想上的應然抑或只是充滿妥協的實然?

大埔事件拆屋案更二審記者會,仍未判准許住戶要求還地、恢復原狀請求,政大教授徐世榮批評,過去的判決皆已證明大埔事件的區段徵收是不公不義的,這樣的土地徵收,跟把人判死刑無異。
大埔事件拆屋案更二審記者會,仍未判准許住戶要求還地、恢復原狀請求,政大教授徐世榮批評,過去的判決皆已證明大埔事件的區段徵收是不公不義的,這樣的土地徵收,跟把人判死刑無異。(資料照)

南鐵案爭議初起,由於中央鐵工局與地方都發局藍綠壁壘,在都市計畫審議過程中,市府常將責任推給中央。如今蔡英文執政,鐵工局仍繼續推進馬政府時期的南鐵東移案。退萬步言,就算視內政部都委會僅是核備審查,但站在居住權與財產權保障的角度,推動東移案的交通部鐵工局責無旁貸,內政部與交通部更可有跨部會協調的可能。以大埔案為例,亦是牽涉苗縣府的特定區計畫與行政院國科會的科學園區事業計畫,難道可以將兩者一刀切分,甚至抹去科學園區徵收之浮濫,宣稱特定區計畫不必進行實質審議嗎?國家在都計審議所宣稱的無能,不過就是一種卸責的說詞。而彭文開宗明義表示:「本文不是要就方案內容或雙方論點做評議」,卻同時主張內政部都委會有通過南鐵案的正當性,某種程度再現了目前都市計畫的扭曲結構。

權力不對等,「公共領域」的信任基礎何在?

彭文引用哈伯瑪斯之理論,主張南鐵案乃公共領域的溝通行動失靈所導致,呼籲未來將聽證法治化以形構公共領域,但同時卻主張現階段南鐵案舉辦聽證與法無據,前後說詞形成了強烈的內在矛盾。

關於南鐵案是否應舉辦聽證會,主張於法無據者從南市府到內政部都委會,但相對主張應辦理行政聽證者不僅是自救會,亦包含長期關注土地徵收案的政大教授徐世榮、律師詹順貴(現環保署副署長)、關注環境與土徵議題的記者朱淑娟和胡慕情等。而最耐人尋味地莫過於剛上任的內政部都計審議委員,同時也是OURS一員的黃麗玲,雖不克出席9日審議,但在審議當天發表公開信主張:「今日即使未能退回地方重審,中央層級仍應設法回應民間團體以及權利關係人的要求,以公聽會或是聽證會程序釐清民眾疑慮或進行專業辯論。」顯見應否召開聽證在都委間都有歧見,但內政部都委會仍在不舉辦聽證的情況下審議通過南鐵案。可見聽證之辦理並不只是彭文所描述的法律與制度面的問題而已,更參雜著政治權謀的角力。

內政部次長花敬群、營建署副署長王榮進9日於都委會通過南鐵地下化案後召開記者會說明。(顏麟宇攝)
內政部次長花敬群、營建署副署長王榮進9日於都委會通過南鐵地下化案後召開記者會說明。(資料照,顏麟宇攝)

台灣都計審議的聽證程序雖未法制化,但並不代表舉辦公聽或聽證程序便會違法,因此以未法制化為由將南鐵案排除舉辦聽證的必要,實際上是虛假的對立。甚至在法制化的過程中以重大爭議案件試行聽證,不僅可能化解爭議,更有助聽證的制度化,桃園航空城徵收案舉辦聽證即是一例。蔡政府上任後南鐵案審議成為關注焦點,花敬群為削減自救會聽證訴求的壓力,在7/2召開擴大小組會議,7/26隨即召開都委大會,卻出現開會未通知、未提供民間要求的資料等程序問題,居民提出的爭點也未獲都委會回應,形式與內容都與聽證有明顯差異。誠如上節所述,在現行都計制度中,南鐵應否東移根本沒有進行過實質審查。補現有制度之不足,正是聽證以解決南鐵東移爭議的精神核心。

彭文不僅主張聽證與法無據,更帶有偏頗與揣測地將聽證描述為「(反徵收方) 想把本案拉進程序漩渦陷阱中」、甚至預設南鐵案若舉辦聽證「一方可窮究程序來癱瘓另一方」,這不僅完全扭曲聽證的意義,也扭曲了民主的價值。舉辦聽證必當曠日廢時,但目的是為了程序之周延、意見表達之完足、徵點之釐清等,這是國家與人民為了爭議事件所必當付出之社會成本。把聽證訴求理解為自救會的運動手段而加以否定和妖魔化,卻不問政府是否有作好利害關係人之溝通、爭議點之釐清等,實乃加深迫遷過程中之國家威權,與彭所預想之「公共領域」之建立背道而馳。而若就程序癱瘓而言,人民真的能癱瘓得動顢頇的政府嗎?以南鐵案為例,政府方可以臨時取消說明會、限制參加都委會的人數、以警力架離陳情者、爭議未決確仍可決議通過,人民從來就是被排除與被剝奪的一方。刻意忽略這些事實,甚至把過錯推到無力者身上,根本是為了幫不願面對爭議的政府開脫。彭文一方面對南鐵案舉辦聽證充滿貶抑,一方面卻又展望未來聽證程序的法治化,無疑是自我分裂。花敬群在南鐵都計案通過的記者會上也有類似的陳述,但如果面對當前之爭議都不願解決,要如何讓公眾相信行政單位有推行聽證法制化的誠意與能力?

彭文將雙方僵局歸因於互不信任的結果,進而把信任這個抽象的情感概念連結到「公共領域」的建立上。但這種說法只描述了爭議的局部,甚至將爭議下降到道德層次。「公共領域」不僅是信任問題,更是權力和政治問題,因此信任必須以對等的權力關係為基礎。國家機器和人民在土徵迫遷的領域裡有全然不對等的權力關係,如果在官民兩者權力不對等的情況下談「信任」,或奢望被國家權力壓迫的人民「信任」政府,不免落於鄉愿。政府在南鐵案中有釐清爭議的主動性,但最後卻動用行政權力在都委會強行通過,一方面宣稱希望形塑公共領域的信任基礎,一方面又用專制手段推行國家計畫,到底會重建出什麼樣的都計體制正當性?難道是政府威權專橫執行都市計畫的「正當性」嗎?

綜觀南鐵案目前的處境,在都委會強行通過、卸除解決爭議的責任後,在未來要如何達到彭文「方案的必要性、公共性被檢視、論辯、與釐清」的效果?抑或反而比暫緩審議更傷害民主和彼此之信任?蔡政府上台後,許多民間團體有了入閣或接近權力核心的機會。但當前政策之批判與檢視,若是依靠彼此的私人交情,而非紮實的政治辯證,「公共領域」也僅是表象。而國家與民間團體本是佔據不同的發言與權力位置,如果只是以展望未來的進步語言為修辭,卻一味複製執政當權的觀點和偏見,不僅有失社會不同腳色多元觀點之意涵,公共領域也將始終有所缺陷。

*作者為公民/長期關注南鐵東移案

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