彭揚凱觀點:重建都市計畫體制正當性—對南鐵案的另類反思

2016-08-10 07:10

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第二,則是聽證的效力?反方現主打訴求,認為本案涉及徵收對人民權益影響甚鉅,應依大法官它案解釋與行政程序法精神,辦理聽證。其理甚為正當,但為何政府不接受呢?據了解,此訴求於數年前正反雙方亦曾商議過,然終因對於是屬「行政聽証」(反方)或「任意聽証」(正方)認知歧異不同而破局。前者對於聽証結果,「法規明定應依聽証作處分者,從其規定。」意即,如案件有法規規定應辦聽証,則聽証作成的結論,對行政單位有其拘束力。相對地, 後者辦理與否端視行政機關意願,且「應斟酌全部陳述與調查事實及証據之結果,依論理及經驗法則判斷事實之真偽,並將其決定及理由告知當事人。」也就是說,並非一定要辦,且結果僅供機關決策之參考。那麼,此一對聽證的歧異來到當下能求得共識嗎?就中央主管機關內政部的看法,應該不會跟台南市有何不同,即除非法有明定,否則辦理聽證不應凌駕既定都委會審議機制,其結果至多僅供參考;因此,認為無辦理必要,而以都委會「擴大專案會議」方式,試圖讓雙方來充分陳述、釐清爭點。顯然,反方完全不這樣想,縱使當下聽證無法定拘束力,但仍應辦理。兩者落差焦點何在呢?絕非只是願不願花功夫意辦個「僅供參考」聽證會表面說法,根源還是在於雙方缺乏「信任」。

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就正方來說,過去的交手經驗讓他們懷疑,反方的聽證訴求不過是運動策略,目的是想把本案拉進程序漩渦陷阱中,從預備聽證、聽證流程、資料準備、成員人數、發言時間、主席選定、交互詰問…等,可以窮就更種技術手段,製造各種會議程序問題,不斷延宕、以拖待變。就反對團體,同樣也不相信正方有檢討本案的真心誠意,唯有透過要求聽證聽規格、程序反證體系的不公,並確保聽證過程能求得最大公共展現效果,讓正方感受到更多的社會輿論壓力做出改變。

2016-08-08-南鐵東移審查會-自救會成員下跪-成員痛哭-花敬群面無表情-尹俞歡攝
南鐵東移審查會,自救會成員下跪痛哭,花敬群面無表情。(尹俞歡攝)

雙方猶如陷入囚徒困境(Prisoner's Dilemma)中,硬碰硬、兩敗俱傷的結果幾可預見!前述的看法或許會讓許多人不高興,但並非僅就南鐵個案發言,而是為我更在意的「公共領域」採個立場,那就是:重建都市計畫制度的正當性。

這將是個艱鉅的社會信任重建工程,政府責無旁貸,其應該要深切理解此際危機之嚴峻,當務之急是將都市計畫民眾參與(包含聽證)法制化,特別是在計畫發動與方案擬定的前期階段,讓方案的必要性、公共性被檢視、論辯、與釐清。相對地,就民間的位置,我們亦必須理解民眾參與機制無論為何,都要誠實面對如何做、誰來做、結論共識如何產出的權力與技術現實。以及,應釐清都市計畫民眾參與跟國家角色及審議機制的關連,是有拘束規範力?亦或是審議的重要參考依據?如何檢證是否遵照落實?不就此談清楚、有共識,可預見一方可窮究程序來癱瘓另一方的戲碼會不斷上演,且正反角色亦可互換,這絕非大家所樂見。當然,「都委會」機制亦應同步檢討,第三方專業審議是否應存在?我認為應該要,難道要交給民意機關嗎?交給i-voting嗎?那針對行政機關派任委員有球員兼裁判之質疑,誰更有資格決定呢?是搞評選委員會嗎?是提名經民意機關議會嗎?還是有更公允可行的作法呢?上述種種,亟待政府與民間雙方認真面對,儘快開展討論對話。

想起花敬群政次就任前,曾跟他碰面就住宅政策交換意見,席間也談及他將會是內政部都委會主席,我笑說:「接下來幾個爭議案件,你會黑掉。」當時這麼講,玩笑成分遠不及之我對目前都市計畫制度運行的悲觀,難道真會一語成讖嗎?南鐵,或應該說所有都市計畫案件,除了關乎多種專業(都計、交通、工程、財務、建築、景觀…)層次的權衡,更涉及對都市發展及土地使用不同價值觀點之折衝。因此,再次強調,關鍵在於營造「信任」,一個讓不同利益、不同專業、不同價值觀點能夠信任的機制,透過彼此尊重的對話、論辯、妥協過程,來解決歧異、尋求共識。此乃當前台灣都計體制的危機根源,亦是重建其正當性之不二途徑。

最後,套用並改寫上世紀初美國政治家Alfred Emanuel Smith的名言:「治好「都市計畫」的所有毛病是更多民主一點。」以此與各方共勉之!

*作者為都市改革組織(OURs)秘書長

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