美國聯邦眾議院5月7日全院無異議通過了「2019年台灣保證法」（Taiwan Assurance Act of 2019），從法案內容來看，美國國會認為自去年3月通過台灣旅行法後，行政部門在台美高層溝通方面做得並不充分，國會也支持美國對台灣的軍售常態化，認為行政部門要更積極地協助中華民國參與國際組織，並且在法案生效後180天內，依深化台美關係的原則，檢討修訂對台關係指導綱領，不僅要下發行政單位，也要向參眾兩院的外委會提出報告。這個法案尚待參院討論，但以當前美國國會反中挺台的氛圍，通過只是早晚的事。
無可諱言，台灣保證法的措詞比以往更具體，給行政部門的壓力也更大，象徵了台美關係的升級，有人為之雀躍，但也有人為之憂慮，認為福兮禍所伏。個人認為，從美中台戰略三角的角度來看2019台灣保證法，或許可以更了解台灣的處境以及自處之道。
美中台戰略三角真正值得觀察的重點有二：（一）美中關係是競或和；（二）美中實力差距是大或小。在美中台戰略三角中，美中才是主角，台灣只是配角，自主性有限，而且得看美中關係是競或是和、實力差距是大或小而定。身為配角，台灣得到的，不是連帶利益，就是連帶損害，台灣損益表就是此二者的加加減減。以下用一張表來簡單說明台灣的處境。
從過去超過半世紀的歷史來看，美中關係有兩個時期明顯處於競的狀態，一是從1950初到1970年代（Ａ象限），一是川普執政期間（Ｂ象限）。有趣的是，在這兩次的競爭關係下，台灣都向美國一邊倒；第一次是國民黨兩蔣時期，第二次則是民進黨蔡英文執政後。在第一個時期，美中是敵對關係，美中實力差距相當大，因此台灣獲得的連帶利益大，例如中美協防條約對台灣安全的保障，國際上的支持等等；至於連帶損害則較小，只有一些小的戰事，且侷限於金馬地區。在此一架構下，兩蔣實際上是沒有選擇，只能向美國一邊倒，但台灣損益表是正數。
美中第二次競爭關係，發端於歐巴馬第二任，川普則更進一步升級，雖不若第一次那樣高度敵對，但也是中美建交以來未曾見之狀況，惟此時美中實力已大幅縮小，大陸的全球影響力日增。馬英九的第二任已漸失美國的支持，蔡英文執政後，拒絕九二共識，讓兩岸關係立即陷入低迷，並且一面倒向美國，附和美國的政策。此時台灣看似獲得不少的連帶利益，例如川蔡通話、過去兩年美國國防授權法有關美台關係的建議、台灣旅行法、美國國務院核發有關台灣潛艦國造的行銷許可證（marketing license），再加上最近的台灣保證法等等。
然而這些連帶利益多止於口惠，因為行政部門並未採取實際行動。至於連帶損害，則包括台灣失去五個邦交國，無法參與世界衛生大會及國際民航組織大會，甚至跨國企業都被迫更改有關台灣的國家名稱。軍事上，大陸機艦繞台趨向常態化，甚至飛越海峽中線都可能常態化。與連帶利益比起來，這些連帶損害大得多，而且美國也似乎無可奈何，例如薩爾瓦多與我斷交後，美國召回三個在兩年內與我斷交的三國使節，但也於事無補。更重要的是，在此一結構下，一旦美國的動作愈大，大陸的回應也將更強烈，連帶利益和連帶損害一加一減，損益表上還是虧損。
當美中關係較和緩時，台灣可以有較大的自主空間，因此連帶利益可大可小，端視台灣對大陸的政策而定。當兩岸關係也趨向和解時，連帶利益大，反之則小。至於連帶損害，即使台灣挑釁，因為美中可共同管控，且大陸實力不如今日，連帶損害相對有限。李登輝、陳水扁以及馬英九三任總統恰好提供一個有趣的比較。
李登輝及陳水扁時期，美中實力差距仍大，但在縮小之中，且隨著時間，縮小步伐愈來愈快。李登輝在兩岸上原與大陸達成了共識，雙方進行了辜汪會談，並簽署協議，經濟交流日趨熱絡，連帶利益明顯可見。此時的台灣，憑藉自身的資源與實力，在外交上仍有與大陸抗衡的空間。但在李與中共互信消失之後，雙方關係趨於緊張，但因中美實力差距仍大，大陸除了文攻武嚇外，所能造成的連帶損害相當有限。到了陳水扁執政之後，中國大陸的崛起勢頭已很明顯，美中實力差距更為縮小，但此時陳水扁尚有一些自主空間，在選舉的考量下，他甚至於敢操弄敏感的公投。在那八年期間，因為兩岸敵對，連帶利益小，至於連帶損害，從台灣丟了九個邦交國來看，中國大陸實力增強已漸漸顯出其威力。
馬英九執政，又是另一種模式，此時美中實力差距更為縮小。馬英九與李、扁不同，採取與大陸和解的政策，雙方回到九二共識的基礎上，此時可看到更多的連帶利益，包括外交休兵、參與世界衛生大會、簽署21項協議，以及廣泛的兩岸交流合作等等，卻沒有多少連帶損害。
由以上分析可知，除了在Ａ象限之外，台灣只要對大陸採和解政策，連帶利益皆大於連帶損害，且隨著大陸實力的增強，連帶利益與連帶損害也跟著增加。在這四個象限中，台灣現在的處境最為艱困（Ｃ象限），一方面美中高度競爭，一方面美中實力大幅縮小。馬英九執政時，台灣主要在Ｄ象限，此時選擇與大陸和解比在Ｃ象限容易；蔡英文執政時，台灣進入了Ｃ象限，選擇靠美國一邊站比在Ｄ象限容易。蔡英文選擇了容易的路，因為符合美國的利益、民進黨的利益以及她個人的利益，但未必符合台灣的利益。換言之，從連帶利益與連帶損害的角度來看，美國、民進黨以及蔡英文個人的損益表都是正數，台灣卻是虧損的負數。
此一分析的啟示在於，台灣雖然處在艱困的Ｃ象限，美中仍然只是競爭，還沒有到Ａ象限的敵對程度，且美中實力差距縮小，台灣的選擇空間應該比Ａ象限大。換言之，台灣在Ｃ象限實際上有兩岸和解的選擇，以縮小連帶損害，擴大連帶利益，讓台灣損益表轉正。當然，在Ｃ象限選擇與大陸和解，的確需要更多的智慧與更大的勇氣，因為必須同時考量美國與大陸的反應，更必須雙向建立互信，然而這才是對台灣最有利的選擇。選擇一條困難而正確的道路，是對政治人物最大的考驗，也是有意2020大位者應有的認識與承擔。
＊作者為前海基會副董事長。本文原刊《遠見華人菁英論壇》，授權轉載。
