觀點投書:回歸內閣制精神的林全內閣

2016-05-21 06:10

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即將就任政委的人物皆多所歷練,顯示林全已充分善用體制賦予的政委員額,而非做為施政人才的培訓單位或內閣中的點綴花瓶。(資料照,陳明仁攝)

即將就任政委的人物皆多所歷練,顯示林全已充分善用體制賦予的政委員額,而非做為施政人才的培訓單位或內閣中的點綴花瓶。(資料照,陳明仁攝)

520總統就職典禮過後,新政府就要開始見真章,面對各項考驗與人民的期待。

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這段期間的人事布局以及政策方向大致底定,也是時候讓我們思考一下,即將接手行政團隊是朝向什麼樣的方式運作。

回想即將接任行政院長的林全在四月初公布了第一批的內閣名單,各界焦點大部分關注在可說是出乎眾人意料的新任衛福部長林奏延,以及部分政務委員如林美珠與蔡英文的親屬關係、或張景森在就任前對於電價問題的關切。發展至今,的確包括WHA邀請函中的一中原則討論地沸沸揚揚,媒體也拿張景森的臉書內文當作新聞炒作。這些觀點大多屬於個別層面的探討,但我們卻忽略了此次林全選擇第一批公布的內閣名單,除了必須立刻代表台灣參加WHA的衛福部長外,其餘公布的皆為政務委員,也就是西方體制稱之為「不管部會部長(Minister without Portfolio)」。這其實彰顯林全心中對於如何建構新內閣的思維,以及他與總統蔡英文的密切關係與信任。

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行政院長林全(左四)公布人事,左起林奏延、林萬億、施俊吉、林全、林錫耀、林美珠、許璋瑤、張景森。(民進黨記者聯誼會提供)

在台灣現行總統制的限制下,行政院長能從任命政務委員出發,實則發揮了內閣制的運作精神。因為內閣制國家的政府運作上,常見首相(Prime Minister)任命一群部長級官員在首相府(Cabinet Office)內工作,擔綱最核心的政策構思與制定,透過內部的討論與協調甚至爭辯,獲得最具一致性的施政方針,並透過各部會首長的執行,完成執政黨競選時的政見。

但在台灣現行總統制運作下,只有充分獲得總統信任的行政院長,才有資格與實力,採取此方式操作。原因在於此種任命方式,顯示政務委員的重要性,在未來將可能大於各部會首長,甚而指揮各部會配合重大施政方向;同時亦提供大範圍的保護傘,避免行政院長折損率太高。不過這也可能提供院長充分時間,藉由施政表現,培養出足以挑戰總統寶座的政治實力。

事實上在蔣經國時代,常有重要的行政人才如李國鼎先生,擔任政務委員角色,擘劃整體國家發展,但當時的時空背景是沒有任何一位行政院長具有強人的可能,足以挑戰兩蔣體制,因此內閣制精神在施政上可藉由強人支持下實現。而現行總統制的實際運作方式,包括內閣中的外交、國防、兩岸等首長,實為總統任命的範疇。

換言之,總統願意讓這些部會的首長未來聽命於行政院長所任命之政委,這就是需要充分的信任,否則這樣的架構還未證明成果,就足以產生府內與院內的猜忌。畢竟不久的過去,新聞亦常見某些部會首長深夜直驅府內訴說委屈,最後造成行政院與總統府是世界上最遠的距離。因此過往十六年的四任總統任期下,我國已經有十二任的行政院長,院長光是應付媒體與內閣成員,早已腹背受敵,無力於構思政務委員的功能與角色。

因此政務委員,多從外界挖角,變成施政訓練班,成為內閣中的小媳婦,僅少數為具備經驗與實力、足以領導部會的大政務委員。目前看來,將就任院長的林全本身並無更上一層樓的一絲絲意願與培養政治實力的企圖,蔡英文總統也還有第二個任期的連任壓力,其餘黨內具政治實力的人物也不足以產生威脅或挑戰。這樣的安排或可讓我們再次短暫體驗內閣制。記得馬英九總統第一任剛剛當選時,曾說要當一個宅男總統,把施政交給劉兆玄院長,只可惜蜜月期非常短暫。

當前政府組改未竟全功,國際情勢與國內政策的挑戰,譬如能源議題、年金改革、產業升級等大家耳熟能詳的重大政策,在馬政府時代已經證明依據現有各部會分工體制未竟全功,也非單一部會可以勉力完成,更多常見情況是各部會在搶含金量高、互踢地雷型的業務。因此政務委員必須扮演更重要的功能,解決當前國家的眾多問題。即將就任政委的人物,皆多所歷練,顯示林全已充分善用體制賦予的政委員額,而非做為施政人才的培訓單位或內閣中的點綴花瓶。不過這樣的安排仍將面臨挑戰,最明顯的就是資源的不足,因為現行政務委員因無可直接領導的部會,頂多配置一個在行政院內的政委辦公室,人員也多由各部會借調組成,如何號令相關部會,將是行政上的第一個挑戰。不過只要有層峰的支持與民意的期待,這些都僅是技術性問題。我們可以預見也必須期待,林內閣的政務委員將擔綱更為重大的責任與角色。

*作者為倫敦大學學院公共政策博士

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