觀點投書：日本為何在沖之鳥地位上採取強硬態度？

東聖吉十六號在距沖之鳥一五０浬海域，被日本海上保安廳公務船以擅入經濟海域作業為由登檢並扣押，在交付訴訟保證金一百七十萬後獲釋，舉國激憤。未料日本外務大臣岸田文雄日前聲明無法接受台灣「沖之鳥是岩礁不是島，不得劃設200浬專屬經濟區」的「片面主張」，反而向台灣提出抗議。

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聯合國大陸礁層界限委員會之審議

各方所提及聯合國對沖之鳥地位的「認定」，應是指聯合國大陸礁層界限委員會（CLCS）對日本2008年11月12日所提出大陸礁層外部界限申請的審議。

日本在申請案中，以沖之鳥的領海基線為基礎往外劃200浬，並由其200浬線分別往北、往東與往南主張三塊超越200浬的外部大陸礁層（見附圖）。往東朝南鳥島的一塊（MIT）與往北位於四國海盆的一塊（SKB），分別為CLCS認可符合海洋法公約第76條外部大陸礁層的要件。而對於由沖之鳥200浬線往南，南九州-帛琉海脊的一塊（KPR），CLCS 認為在中國與韓國所提出的反對意見未獲解決之前，無法對相關外部大陸礁層作出任何建議。

第一，上述相關外部大陸礁層區域（KPR）是由沖之鳥200浬線以外往南延伸的區域，與此次東聖吉十六號或2005年龍榮二號遭干預的地點無關。這兩次台灣漁船受日本公船扣押的事件都發生於距沖之鳥200浬以內，為日本單方主張專屬經濟區而台灣及其他國家認為是公海的水域。究其實質，爭端的根源仍是台日間就沖之鳥是否得作為專屬經濟區主張之基礎，有不同看法。該爭端並未經國際組織裁決，仍應回到國與國的層次間解決。

是島？是礁？不會由聯合國認定

第二，就沖之鳥是否得作為主張超過領海的海域權利之基礎，無論如何不會由聯合國大陸礁層界限委員會（CLCS）作出認定。CLCS是由地質學、地球物理學或水文學專家所組成的科學與技術機構，負責審查沿岸國所提出外部大陸礁層的事證資料，是否符合海洋法公約第76條中複雜的外部大陸礁層的要件，包括大陸礁層邊緣或坡腳等水文或海底地形要件。一旦符合要件，CLCS會就這些科學與技術的事項作成建議，而沿岸國得依據其建議作出外部大陸礁層的最終劃定。

根據報導，爭端各方將CLCS對日本提案KPR區域的決定，引申為肯定或否定沖之鳥作為延伸海域權利主張之基礎，以及台灣政府最高層似認為聯合國機制尚未對沖之鳥之地位作成認定的種種發言，都是出於CLCS的職權的誤解，宜視為各說各話的論據理由，而非法律根據。CLCS只是處理科學與技術問題的機構，其職權並不包含海域權利主張的有權認定，就沖之鳥的地位，也沒有作任何「認定」。各方的發言都過度引申，或許也有模糊焦點的用意。當前爭端，仍應回到國家間的解決機制，包括司法解決。事實上，如果菲律賓／中國南海仲裁庭願意，可能對於海洋法公約第121條第3項不能 「維持人類住居」或「自身經濟生活」等要件如何適用，在主文或附隨理由作出較為一般性的宣示，釐清此問題在法律上如何認定。

第三，就CLCS為何會對日本提案KPR區域決定不審，有一些背景資訊需要了解。對於日本將沖之鳥用來作為提案的基礎，中國與韓國都提出照會，主張沖之鳥依據公約第121條，明顯的不能主張12浬以外的權利，而主張CLCS不應審酌依據沖之鳥所作的主張。問題是如前所述，CLCS所能排除不審的，依法論法僅及於領土或海域爭端的情形。沖之鳥周圍並無中國、韓國或台灣的領土，三國都不會與日本在該海域產生領土或海疆劃界爭端；因此日本即質疑中國與韓國提出反對的適格性。反觀與沖之鳥延伸海域有可能產生重疊者，一為帛琉，二為美國（北馬里亞納群島），兩者都致函表示只要不影響未來的劃界，不反對CLCS審酌日本的提案。這也構成了CLCS在以沖之鳥作為基礎的三個區域中，僅對KPR不予審酌的部分原因。

三個判準

如果CLCS對沖之鳥的看法僅為各方各說各話的論據，那麼，日本強硬態度的根據是什麼？是真的只對台灣「柿子挑軟的吃」嗎？

在沖之鳥議題上，不管新舊政府，真的要硬起來，必須要擴大視野，觀察台灣在島礁地位、司法爭端解決、與海洋政策上的立場。個人相信，這三項判準，才是日本與國際真正密切觀察，拿來衡量台灣的。

第一，島礁地位。日本在CLCS對中國與韓國採取強硬立場，是因為這兩個國家，一針對竹島／獨島，另一針對南海小島礁，也在做日本在沖之鳥所做的事。最明顯的例證是，中國針對沖之鳥島嶼地位提出外交照會後不久，又對馬來西亞與越南的聯合提案提出反對，並附上南海九斷線圖，主張南海小島礁的主權。對此印尼提出反照會，指出中國既然認為沖之鳥不符合島嶼要件，南海小島礁自然也不是島嶼。其後發生的事，包括中國的強力「維權」、在黃岩島（僅於低潮時浮出水面，連礁都不是）周圍驅趕菲律賓漁船、大規模抽砂造島，都是舉世熟知的事。

台灣呢？儘管最近對於南海，焦點都放在太平島，但政府從來沒有放棄對南海小島礁的主權主張，也沒有放棄U形線，只是不再提起而已。更何況，是誰握手大談「中華民族偉大復興」，在南海仲裁案進行中大打太平島牌的？國際都看在眼裡。把這些因素考量進來，如果你是日本政府，面對其他方面的指摘，而每一方的手都不是乾淨的，你會承認沖之鳥的主張違法嗎？

第二，台灣對司法爭端解決的態度。過去，台灣揚言要訴諸法庭與日本解決釣魚台的爭端。但在菲律賓告中國的南海仲裁案上，台灣政府採取與北京完全一致的立場，不承認也不接受仲裁判決。而且，還屢次作出體貼中國的發言：明明仲裁庭已經判定該案有涉及海洋權利的事項足資解決，最高層卻執意將該案塑造成領土爭端，要大家體諒中國「從不去法庭解決領土爭端」。現在，遇到沖之鳥漁船事件，才忽然又想起法庭解決。請問，這樣的搖擺，展現出任何尊重國際法治的決心嗎？

這還不提在先天上，台灣使用國際法庭障礙重重。事實上，在南海仲裁案，台灣本有非常好的機會，在仲裁庭的基本開放態度下，以太平島擁有者的立場，主張第三方參與程序。到頭來只以國際法學會的名義，向仲裁庭提出法庭之友意見書，由法學教授提出一大堆事實陳述。如果說日本政府對東聖吉十六號所作的事情非常可惡，揚言提告，又怎麼看不見中國在南海對菲律賓或越南船隻所作的事，不贊成菲律賓訴諸法庭？殊不知，司法途徑是小國面對大國伸張權利的籌碼之一？

第三，台灣是否有自己的獨立海洋政策。過去不論在釣魚台或在南海，中華民國政府的主張都是以「中國」自居，對主權的論述近溯明清，遠可回溯自有史以來漢人的活動。導致實際控制台灣的政府主張一千六百公里外的太平島，乃至廣闊U形線海域的情形。

但在中越南海爭端波及台商事件，以及沖之鳥事件的教訓後，台灣還能沒有自己的海洋政策嗎？這並不涉及統獨或意識形態，因為對外在事實上，台灣是獨立的一方；對內，政府必須自己負起保護國民的責任。在國民憲法或民主轉型憲政的新觀點下，也沒有來自憲法上的阻礙。事實上，台日在釣魚台周圍海域之所以來簽署漁業協定，也是因為堅拒與中國合作的結果。問題是，新政府是否有決心追求獨立海洋政策？還是自甘受制於內外加諸的窠臼？

還是說，三個判準綜合判斷，日本當前對台灣強硬，也只是剛好而已？

參考資料：日本2008年11月12日大陸礁層外部界限申請案

＊作者為英國牛津大學博士候選人，曾參與對外談判