減稅企業就願意投資、可促進經濟發展?看看美國稅改的歷史,就知道這想法多天真

美國總統川普。(AP)

美國總統川普。(AP)

川普政府推出的稅改法案於今年正式開始實施,美國經濟迎來了三十年來最大規模的稅改政策。根據通過的聯邦稅改法案,法定聯邦企業所得稅將降至21%,在個人所得稅方面也有較大縮減和簡化,同時該法案將實行對跨國公司海外利潤進行減稅的「領土稅制」。

川普政府的首席經濟學家凱文·哈塞特(Kevin Hassett)聲稱,減稅政策可以促進企業進行再投資,增加生產能力,令企業能夠支付工人更多工資,這將使未來美國家庭年均收入至少增加4000美元,美國經濟可能將達到川普政府承諾的3%的增長。

民主黨人和左派則批評降低最高等級稅率和取消遺產稅的做法是在為富人減稅,中產和窮人所能享受到的直接減稅收益少之又少,減稅的「涓滴」效應也並不能保證稅收增長後再分配的公平性。經濟學界中也不乏批評聲音,著名經濟學家杰弗裡·薩克斯(Jeffrey Sachs)甚至聲稱,川普提高房產稅免稅額度是為川普子女傳承財富所服務的,減稅政策只是共和黨為維護富人利益推出的。

對於這樣一個影響深遠的議題,政治家們關心的應是如何在最大化政黨利益的同時找尋民主政治上的政策公約數;社會學家所關注的是「是否應該做」的公平道義問題;經濟學家關心的則應是「能不能」的問題,即稅改政策能不能使得經濟獲得較大發展、居民收入獲得成長,而人們往往將這三者混為一談。

合理設計的減稅在理論上應如哈塞特所言可以促進經濟活動,然而減稅也可能對居民產生負面效果,使他們減少工作和儲蓄的動力,導致政府收入減少,迫使政府增加債務,對經濟產生負面作用,因此目前為止經濟學家對減稅的效應看法並不一致。

川普政府和企業遊說組織一直宣稱美國企業所得稅率過高,這只是事實的一部分。橫向比較世界範圍的法定公司稅率(statutory corporate tax rate)可以發現,美國的公司法定稅率常年維持在40%左右的高水平上,而其他OECD發達國家自本世紀以來已逐漸將法定稅率降至30 %左右(見圖一)。此外很多企業都善於以各種方式避稅和逃稅,使得美國實際企業應納稅額被低估。

問題在於,企業根據稅法規定得出的實際賦稅率(effective tax rate)和法定稅率完全不同,前者真正決定企業實際付出的稅額,可由企業根據自身的財務情況和會計準則進行調節,目前對美國企業的平均實際賦稅率並沒有定論。

美國政府審計辦公室(Government Accountability Office, GAO)估計美國企業的實際聯邦賦稅率僅為13%,算上地方各級政府的實際賦稅率大概在17%左右,國會的一份2017年研究報告裡也認為,美國企業的實際賦稅率並沒有比其他發達國家更高(見圖二)。也有經濟學家得出這個數字應該在22%左右,但不管如何都大大低於法定稅率。

在美國的稅收結構裡,個人所得稅長期佔據稅收的大頭,企業只貢獻不到15%的納稅額(見圖三)。根據美國稅務局的數據,1986年稅改以來美國企業的應納稅收入已經從總收入的95%下降到了65%左右,這個下降幅度對於川普政府來說顯然還不夠快。

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圖一:美國和其他OECD國家法定公司稅率之比較
(圖片來源:OECD|澎湃新聞提供)
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圖二: 2008年到2012年間美國企業和世界企業的實際賦稅額變化
(圖片來源:美國政府審計辦公室|澎湃新聞提供)
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圖三:個人所得稅和公司所得稅的稅收佔比
(圖片來源:白宮行政管理和預算局|澎湃新聞提供)

即使認同減稅有助於增加企業利潤留存,其能否促進企業投資的效果仍具有不確定性。布魯金斯學會高級研究員威廉姆·蓋爾認為,減稅使企業過去的投資回報變高,這種意外之財可能使企業減少投資,而在同樣情況下投資稅減免(ITC)則只會提高對企業未來投資的收益,比簡單的減稅更有效率。

事實上,決定企業是否真正有能力進行再投資的是企業的現金儲備,稅後淨利潤僅僅是其中的一部分,企業再投資行為還受到其籌資能力等其他因素的影響。雖然目前美國企業有著充裕的現金,但是這並沒有使它們增加投資,這和投資機會的減少、嚴格的行業監管和壟斷以及經濟全球化的情況都有關,而這些問題都不是單獨的減稅政策能夠解決的。

至於新稅法提出的「領土稅制」,連哈塞特本人都不能確定是否能夠達到刺激經濟的效果,因為對企業海外利潤同時減稅的政策很可能會鼓勵美國企業在海外開設更多的公司,帶動美國企業利潤和工作機會的外流。

諾貝爾經濟學獎得主保羅·克魯曼(Paul Krugman)認為,對美國領土上的公司減稅將會吸引更多外國資本進入美國,雖然這有可能擴大生產,但是利潤也將以同樣的方式歸屬外國資本,屆時川普政府可以聲稱做大了國民生產毛額(GDP)(編按:GDP應為國內生產毛額,原文應為誤植),但是美國國內生產毛額(GNP)(編按:GNP應為國民生產毛額,原文應為誤植)和國民所得(NI)不太可能會獲得較大提升。

川普政府的稅改雖然在意識形態和做法上都效法雷根政府,但兩者面臨的情況有著根本區別。雷根政府在1980年代除了大規模減稅之外,還同步實行了寬鬆的貨幣政策,以此降低了利率和企業籌資成本,從而促進了企業的再投資。

雷根時代的美國還有獨特的資源禀賦優勢,那就是戰後嬰兒潮一代帶來了大量青壯年勞動力,同時女性勞動力亦大量增長,而如今的美國社會正在趨於老齡化,並對外來移民勞動力有加強限制的趨勢。

雷根政府的首席經濟學家馬丁·費爾德斯坦和歐巴馬時期的國會預算局主任道格拉斯·艾爾門多夫共同開展的一項研究顯示,並沒有證據表面(編按:應為表明)1981年的減稅促進了就業。1980年代的減稅帶來的負面效應則包括了日後政府必須面對的巨額債務、嚴峻的就業問題以及飆升的通貨膨脹

小布希政府時期也曾實行過減稅政策,帶來的只是不到2%的經濟增長,而當時收入增長最快的則是房地產和金融這兩個與減稅無關的行業。根據2006年的就業數據,成年男性勞動力數量和2000年時相比並沒有變化,女性勞動力有所減少,和減稅可以促進就業的期望正相反。

近年來,在美國的州政府層面的減稅政策也都沒有達到預期的效果,其中最有代表性的例子莫過於2012年堪薩斯州通過的減稅法案。在2013年至2016年間經濟復甦的背景下,全美平均就業率增長超過7%,而堪薩斯州的就業率只增長了3%,位居各州之末。

減稅使州政府財政捉襟見肘,不得不大量削減了警察、清潔工、教育和基礎設施等公共事業支出,當地投資環境進一步惡化。最終,減稅政策在2017年被堪薩斯州議會推翻。雷根以降的經驗表明,僅僅通過減稅並不能獲得更高的經濟增長,在一些情況下還可能導致經濟的惡化

回過頭來說,減稅的確可以刺激長期經濟增長,那麼提高稅率是否就一定拖累經濟?對於傾向高估稅率的共和黨人來說答案是肯定的,但民主黨人則會拿出柯林頓政府提高富人的稅率依然取得了經濟高速發展的例子來反駁。

根據美國商務部經濟分析局的分析,在最高所得層級的稅率相對較低的1980年到2010年間,按照人口增長進行調整過的人均GDP平均每年只成長1.68%,而在最高所得層級的稅率高達70%或更高水平的1950年到1980年間,人均GDP平均每年成長高達2.23%。

同時,國際數據也沒有對低成長來自對最高所得層級高賦稅的觀點提供支持。 20世紀70年代以來,OECD發達國家的經濟成長和最高所得層級減稅之間不存在顯著的關係。

例如,1970年到2010年間美國和英國實質人均GDP平均每年成長1.8%和2.03%,這一時期兩個國家都大幅降低了最高所得者的稅率,同一時期的法國和意大利兩國保持了對高所得者的高稅率,實質人均GDP平均每年成長達到1.72%和1.89%。這雖然不足以說明對高所得者的高稅率促進了增長,但也沒有充足證據顯示它一定會放慢經濟成長。

經濟學家們往往認為稅率的提高會造成市場規模收縮到最適均衡水準之下,造成經濟學上的「無謂損失」,而政府稅收收入則會隨著無謂損失的增加而減少。

供給學派的支持者們相信,稅率和稅收收入是一種先升後降的關係,存在一段最佳稅率區間使得稅收最大化,這就是所謂的「拉弗曲線(Laffer curve)」。儘管拉弗曲線一直沒有獲得過經濟學上的完全證實,阿瑟·拉弗在1974年提出該理論時是為了強調當時美國正處於曲線的右下方稅收過高的位置,抑制了勞動力工作積極性和經濟生產。

這激發了雷根的想像力,使其認為通過減稅能夠增加勞動力供給量、刺激經濟生產規模,進而達到提高稅收的目的。時至今日,對於雷根政府的稅改是否印證了拉弗曲線,經濟學家們各執一詞,也有人認為美國戰後以來的稅收長期維持在20%左右,和稅率相關性不大(見圖四)。

當前美國的財政赤字佔GDP比重已經從1980年代的60%躥升到逾100%並仍在上升,共和黨和供給學派經濟學家們認為這是因為美國的稅率處於拉弗曲線往右下傾斜的位置上,而減稅可以增加稅收。事實上,誰也不清楚美國究竟處於拉弗曲線的哪個位置。如果川普的減稅沒能遏制政府赤字的擴大,聯邦政府再次面臨觸及國會的債務上限繼而停擺的風險,同時財政赤字的惡化會推升利率,引起美元實質匯率上升,進而惡化美國的貿易逆差水準。

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圖四:最高邊際稅率和稅收收入占GDP比的長期趨勢(圖片來源:澎湃新聞提供)

即使實現了稅收增加,也仍然不足以促進經濟持續成長,還需結合適當的財政手段對需求面進行刺激,經驗表明扭曲的刺濟將加大政府的財政負擔不利於長期經濟發展。

麻省理工學院經濟學榮譽教授彼得·戴蒙德(Peter Diamond)和加州大學柏克萊分校經濟系教授伊曼紐爾·賽斯(Emmanuel Saez)在一篇文章中指出,如果從富人增收來的稅收用於減少政府赤字,就會有更多的儲蓄被用作資本投資,從而促進增長。他們還認為對教育和基礎設施等領域的公共投資將有助於解決這些領域群體的籌資能力限制,提高資源的分配效率,足以抵消對高收入群體增稅產生的負面效應,因此將從高所得群體獲得的增加的稅收進行公共投資將促進經濟成長

川普政府的相應做法是採取公私合營的方式來展開基礎設施投資,該方式被認為有助於政府以較少的資金刺激需求。然而在基礎建設計劃依然沒有落實的情況下,川普政府卻已在教育方面採取減少投入的方式,例如削減年度科學研究經費預算和增加學費的稅基。

以債務擴張來拉動需求是不可持續的,當今美國迫切需要縮小政府赤字,不管是減稅還是增稅,都需以是否能提升稅收為前提,並做到將所增稅收透過財政刺激方式有效再分配,才能帶動經濟穩步復甦。

文/高駿

本文經授權轉載自澎湃新聞《思想市場》(原標題:減稅是美國經濟的良藥還是毒藥?)
責任編輯/林安儒

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