為何有些西方國家社福制度如此健全,條件好到像天堂?奧地利教授深入分析背後原因

為什麼很多西方國家擁有相對健全的福利制度,甚至有些條款優厚得讓人覺得像是天堂一樣?奧地利因斯布魯克大學教授、著名社會學學者普雷格勞(Max Preglau)在今年上海國際小學期暑期課程中,就這一問題展開了討論。

根據他的研究,西方福利制度絶非一夜之間形成的,而是時代變化中不斷抗爭和改良的產物。社會福利這個概念起源於19世紀的歐洲社會。當時資本主義在工業革命爆發後迅速發展,推動了勞工和資本在經濟市場中不受約束地「自由交換」。 如馬克思所說,市場的波蕩起伏給底層的勞役和貧困人群帶來了巨大衝擊,嚴重加劇了社會階級矛盾。在這種情況下,社會福利的普及主要是為緩解當時不同財富階級的對立、在中層進步人士推動下產生的。所以,西方福利社會最早體現在勞工領域,且帶有較強的階級色彩。之後,隨著全民基本生活的改善,福利制度涉及到的問題也越來越廣泛,擴展到家庭管理、婦女地位、種族關係、外來人口的融入等領域。

(圖/澎湃新聞提供)
著名奧地利社會學學者Max Preglau教授(圖/澎湃新聞提供)

社會福利制度的角色及功能

在這一背景下,西方的社會理論如何定義福利制度所扮演的角色及其所發揮的功能?從進步改良派的立場來看,資本主義的運作手段是將勞動的價值和付出通過經濟市場完全商品化和物化,社會福利制度則是抵消「被商品化」過程帶來的傷害,並將脫節的社會和市場重新結合,從而更好地重新分配經濟資源。

除了自由市場的發展外,在西方工業化社會的初始階段,還存在「父權主義」走向,即按照性別來分配經濟功能。在典型的上班家庭單元中,男性主要負責在外賺取收入,而女性需要打理家庭內部的需求。隨後,男性收入者和女性照顧者之間通過婚姻的結合來補充各自需求,促成第二次交易。這種家庭分配方式跟過去傳統農業社會裡父權格局是有差別的。

隨著資本主義的發展,男性需要進入勞工市場與僱主進行金錢和勞力交換,女性則需要在婚姻裡通過對家庭無薪水付出和丈夫交換物質保障,這兩種交換的雙層重疊屬於工業革命後的特殊現象。然而,這種分工產生了一個問題,即在一系列交易中,男性在家庭中處於優勢地位,而女性作為依附群體,其地位與男性無法相提並論。在這樣一個以父權為軸心的格局中,女性被嚴重「附屬化」,其生存只能依附於以男性作為經濟主導的家庭。從兩性平等的角度來看,福利制度考量的是女性如何應對商業化的衝擊,以及如何減少對父權家庭的依賴。

社會福利制度考量的另一個層面是公民權益的公平性和容納性,即受保障人群的多元化程度,實際上也就是公民平等性的實踐。西方社會建立之初,國家的概念被設定為一個文化統一、族群單一的單元。當一些背景差異極大的人口出現時,新來者往往會被排除在公民權利和福利體系之外,結果滋生了極端國家主義以及各種各樣違背平等精神的歧視和偏見,對於保持社會穩定和推動社會融合十分不利。在這個問題上,主流西方社會學考慮的是,如何從政治、經濟、文化角度,讓社會福利政策幫助一些擁有不同身份背景的人群,比如外來打工人員、外籍公民、少數民族或一些弱勢群體,更好地融入當地生活。

社會福利制度的主要類型

福利制度在多個領域的不斷延伸反映了西方社會不同階段的轉型:即從早期的資本主義發展至全球化、後現代化的社會。在馬克思的思想體系裏,資本主義早期的政府就是服務於統治階級的工具,其主要功能是保障市場經濟自由發展男性的私有財產權。這樣一來,無資產階級的地位受到衝擊,婦女和其他人口也被排斥在經濟和社會系統之外。

在這一觀念下,強調通過福利促成經濟穩定發展與社會的和諧、公平及多樣性的聲音開始在西方社會大量湧現。當主流認知對以上問題達成共識時,福利社會擁有的這些功能就變得明確起來。除了滿足這些直接需求外,福利社會還可以發揮一些間接作用:如在經濟方面刺激消費和增加就業;在政治方面加強團結和促進社會穩定;在社會方面提升公民素質和內部凝聚力。

在這個大前提下,西方的福利制度大致可以分為四種類型。美國、加拿大、瑞士、英國、澳大利亞屬於自由體系,在自由體系中,政府方面的參與度很低,更加提倡由自由市場和私人企業來提供福利措施;法國、德國、奧地利屬於第二種更為保守的體系,主要由政府公共機構來管理福利項目,根據個人職業分為不同等級來分配資源,並支持傳統家庭模式,這其中的不平等和傳統性是其被稱作保守的主要原因;第三種類型則屬於社會民主體系,例如挪威、瑞典、丹麥等北歐國家,強調公共性和去家庭性,通過中央政府為所有公民(不考慮他們的性別和資歷)提供平等、深入的服務;第四種類型以南歐地區的希臘、西班牙、葡萄牙等國家為代表。在這些國家中,工業革命遺留下來的社會關係網依然重要,而官方建立的福利制度並不發達。以上四種類型也只是一種簡單的分類,不排除他們中間某些具體方面的相似和相通之處。特別是隨著最近幾十年自由經濟思想的流行,自由體系中的某些因素在其他類型中也有所體現。

以西方福利制度作為參照,有些西方學者將亞洲的福利制度命名為「儒家體系」,其特徵表現為政府依靠高強度的經濟發展來拉動社會福利,因而又被稱為「福利資本主義」。這一體系的典型代表是被稱為「亞洲四小龍」的日本、新加坡、韓國以及台灣。其政府作為主要的經濟管理者,主要目標是保持經濟的高速發展而並不直接參與社會福利體系的建立。所以,一些基本的社會功能,例如對少兒和老年人的照顧或者對低收入的救濟,多由社會組織(如家庭、族系、社區、單位等)自發解決。因此,在亞洲的福利體系中,公共體系的福利支出占政府財政支出的比例比較少,其力度和影響度也較小。

就婦女社會地位而言,第二和第四類西方福利國家及某些亞洲國家比較傾向於把為婦女提供福利的責任推給家庭。這一做法延續了工業革命之初男性在外賺取收入、女性在內照顧家庭的模式。在北歐,家庭建立於雙方共同賺取收入的模式之上,而其餘的家庭需求則由政府負責,比如看護兒童和老人。美國的家庭模式同樣也是雙收入者家庭,但剩餘不足的由市場解決,這種模式的弊病是可能引起從事這些工作的群體——往往是一些被生活所迫的移民婦女——被邊緣化。有些學者提出,將來的福利制度將致力於建立促進男女雙方都擁有事業並對家庭平等付出的模式,具體的政策可以讓男性帶薪照顧家庭,並資助女性發展事業等等。

保守體系vs. 自由體系:以奧地利和美國為例

以上所談到的情況,在奧地利這個國家均有很好的反映。奧地利的國土面積並不大,卻處在歐洲大陸的中心,是歐盟的核心成員,與周邊的大國都有很密切的關係,對我們來說是一個很好的實例。在19世紀,奧地利通過了一系列模仿英國的救濟窮人的法律,開支通過徵收地產稅和收入稅維持,並由地方機構和教會落實,其救濟對象則限製為本地居民,外來人員可能被遣散。

英國模式的濟貧法最具爭議的地方在於對申請救濟者的測試,其背後的理念是要防止申請者好吃懶、打著貧困的旗幟來訛詐資源。因此,這項福利政策有很深的強迫性和不合法性,比如規定身無殘障的人士必須到固定地方做工才能領救濟,甚至會在他們的衣服上貼上帶大寫字母「P」(poor:貧窮)的標誌,使其受到羞辱。這些手段背後的右傾意識形態至今還在一些政治討論中被引用。

不久以後,隨著君主制結束,奧地利於1888年引入醫療和事故保險、年老保險、退休金制度,同時將每天工作時間定為11個小時。1918年共和制建立,代表無產階級的社會民主黨獲得了相當的政治地位,奧地利工人的生活得到了很大程度的保障。工人不僅獲得了失業保險,每天的工作時間被規定為不得超過8小時。勞工工會等組織也在政治中發揮作用,爭取到帶薪休假制度,時長可達6周之久,這一福利讓美國人都感到眼紅。然而,這些新的福利制度雖好,對女性主義者來說仍存在一個巨大缺陷,因為在新制度被採納的同時,也鞏固了男人賺錢、女人照顧家庭的舊有模式

1934-1938年,在奧地利被法西斯佔領後,該國的許多福利措施遭遇挫折,不少福利條款被推翻。二戰結束後,福利制度又開始發展,直至1970年達到了福利社會的巔峰。這一時期,政府出台的政策及提供的服務涉及範圍十分廣泛,保險措施也有所進步。同時,員工福利及其權利不斷提升,1958推出了養老保險,1963年又將醫療保險涵蓋至自由職業者,並推動了為家庭減稅、提供帶薪休假、免稅的妊娠醫療服務,以及更多的覆蓋政治、經濟、社會各方面的社會福利政策,反映了勞工和底層群眾穩固的政治勢力。與此同時,家庭福利政策更加關注婦女地位問題,使得以父權為軸心的家庭模式得到改善,促進了兩性平等。

即便如此,一些問題依然存在。從1960年起,奧地利開始招收大批外籍臨時工作者,然而他們並未被包括在社會福利所覆蓋的人群內。同時,過去的幾十年社會發展受到新自由主義思潮的影響,一些原有的福利項目也開始提高門檻。這些改變縮小了社會福利制度的力度、廣度和無條件性。受新自由主義政策的影響,政府一方面受財政緊縮的影響而縮減福利,另一方面則用一大部分國家收入對破產的銀行和公司進行補助,同時也加強了資方在福利政策方面的聲音,比如讓公司管理層參與退休金的制定等等。然而,福利社會也並非步步後退。奧地利在2007年將自由工作者納入了失業保險覆蓋的範圍內。同時,國家福利也給單親家庭及未婚夫婦、同性戀夫婦等群體以相等的家庭權利,並逐漸增加對外來人口,如移民和難民的福利補貼。

作為自由體系代表的美國也有其特殊的社會福利發展史,在很多方面與屬於歐洲保守體系的奧地利有很大差異。20世紀初,以英國為範本,美國也制定了某些救濟窮人的法律,與奧地利的相關法律有一定相似性,比如,它同樣依靠地方組織,同樣採取具有爭議性的強制措施和損害公民尊嚴的手段等。儘管解決貧窮的方式不盡人意,但由於受到大量移民和迅速城市化和工業革命的衝擊,美國社會對福利保障的討論逐漸被提上日程。福利社會在大蕭條後民主黨總統羅斯福任期內全面建立起來。

羅斯福政府通過了一系列勞工保護法和失業救濟金,其主要受益對象為男性白人員工,另外還給有需求的單親媽媽、老年人、遺孀、兒童和殘障人士提供補助。這些法案在甘迺迪和約翰遜總統任內均得到了鞏固。後者更是提出了「偉大社會(great society)」的口號,併為給低收入者以及老年人的醫療保險(Medicare和Medicaid)立法。總的來說,從羅斯福到尼克森在任時期為美國福利社會的黃金期。福利制度不斷擴張的同時,政府增加了對經濟上弱勢群體的幫助,也提升了對不同族裔和婦女的保護,比如保證就業機會均等以及推動高等教育平權法案等。

1990年代以來,美國社會福利面臨著新的調整。克林頓任內取消了對窮困人群無條件和無期限的救助,轉而要求他們必須在短時間內重新進入就業市場。布希總統將福利制度和教育投入以及學校學生考試的成績掛鉤。歐巴馬則通過了美國自1960年以來最大的醫療改革案,大大增加了享受醫療保險的人口比例。但是,這項法案強迫申請人購買營利性保險公司提供的保險,而不是由政府無條件提供醫療服務(single payer system),這項做法也引發了激進人士的不滿。

由美國和奧地利的例子可以看到,西方福利制度一路走來經歷了無數的風風雨雨,而前面的路程同樣充滿著未知和挑戰。各國有自身特殊的國情和歷史,在21世紀後資本主義全球化的巨變中如何制定更符合各國的福利制度,是我們每個人都需要思考的問題,而這個答案要在明確我們的社會應該優先滿足什麼樣的社會功能達到什麼樣的終極目的的前提下展開進一步的探討。

文/王冬妮
本圖/文經授權轉載自澎湃新聞《私家歷史》(原標題:奧地利社會學家普雷格勞:西方福利制度的演變與啟示)

責任編輯/林安儒

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