法國半總統制這一課,我們學到什麼?──2017法國國會大選與其後的憲政運作(上)

法國總統馬克宏,凡爾賽宮。(美聯社)

法國總統馬克宏,凡爾賽宮。(美聯社)

台灣九七憲改仿效對象的法國,今年2017年進行了第五共和憲法自1958年制定實施59年來,過程最非典型的總統大選,選出了脫黨獨立參選,自創新生政黨並橫掃既有政黨,大幅改寫政治勢力版圖,法國有史以來第二年輕的實權國家元首,值得台灣借鏡。

汝等比丘,知我說法,如筏喻者。法尚應捨,何況非法?

──〈金剛般若波羅蜜經〉,第六品,正信希有分

二十年前的1997年,生活在台灣與其附屬、相關島嶼上的人民,歷經數十年凍結憲法的非常時期威權統治、包括總統直接民選的數階段憲政改革後,在該年的憲政改革中,在1947年開始實施的〈中華民國憲法〉融合孫文五權憲法思想加上德國威瑪憲法再加上蘇俄蘇維埃憲政機制,將幾種水火不容的憲政原理原則東拼西湊而成,猶如科學怪人的憲政體制基礎上,引進法國半總統制(Régime semi-présidentiel)憲政體制的若干重要機制。

這一次的憲政改革,將台灣的憲政體制,從原先舉世無雙自成一類的奇異憲政體制,一變成為仿效法國而來,粗具規模的半總統制(或譯為「雙首長制」,Régime bicéphale,Régime dualiste)憲政體制。站在憲政體制變遷、政治變遷的立場上,我們幾乎可以說,1997年的九七憲改,應該是適用於台灣的這部憲法的憲政體制,除了總統直選之外,一次最重要的改革。

在台灣九七憲改仿效對象的法國,今年2017年進行了第五共和憲法自1958年制定實施59年來,過程最非典型的總統大選,選出了脫黨獨立參選,自創新生政黨並橫掃既有政黨,大幅改寫政治勢力版圖,法國有史以來第二年輕的實權國家元首;以及第五共和憲法實施59年來,最為典型的國會下議院大選(以下簡稱國會大選)和憲政運作。

在今年法國總統大選前開始,直至國會大選前,台灣有許多論者對於法國總統大選之後的憲政運作、國會大選結果,以及這之間與之後的憲政運作,做出很多與現實和憲政法理相違背的觀察和預測。台灣的憲政運作,自二十年前引進法國半總統制憲政體制若干重要機制之後,不管是學界或政界,不管是學術期刊文章或高中課本,不管是街談巷議或意見領袖、媒體人在各種場合所為對憲政體制基於錯誤的評判標準而來,充斥難以計數的錯誤評判。這些錯誤評判,在過去二十年來,甚至影響現實的憲政運作,製造了另外一層的錯誤憲政運作。

有鑒於此,我們有必要對法國2017年總統大選以及國會大選,與兩項大選之間與之後的憲政運作與其背後的憲政原理原則,做一點簡單的回顧與整理。又鑑於總統大選過程與結果的分析與國會大選預測,已經粗略為文發表於想想論壇,因此本文將針對法國總統大選後的國會大選過程與結果,以及期間與其後的憲政運作和背後的憲政法理,做一個簡單的回顧與報告。

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法國總統馬克宏。(圖/想想論壇提供)

今年五月七日,在各種非典型因素作用下,馬克宏(Emmanuel Macron)這位政壇新人,第一次參選公職就以橫掃千軍之勢當選法國有史以來第二年輕的實權國家元首。隨後,打破台灣大多數輿論分析預測,馬克宏在就職後,距離國會大選第一輪投票尚有數週之前,任命脫離戴高樂派戴高樂黨「共和人黨」(Les Républicains)的菲利普(Edouard Philippe)擔任總理(行政院長),共同籌組了一個無黨籍政治素人佔一半又兼容各政黨人士的內閣。到國會大選第二輪投票之前,因新內閣重要閣員,身兼內閣副總理的法務部長貝儒(François Bayrou)與其政黨若干成員被控溢領歐洲議員薪資津貼,貝儒宣告為便於辯護自身清白而率領出身其政黨之內閣成員辭去內閣職務之故,展開第二次組閣。

在接下來的國會大選中,馬克宏總統在競選總統期間脫離社會黨後自創的新生政黨「共和國前進!」(La République en marche !,REM或LREM)的候選人,在兩輪的國會大選中,以過半政治素人擔任各選區候選人的新生改革氣勢,充分發揮半總統制憲政體制中,一旦總統大選與國會大選時程極為接近的情況下必定發生的「衣尾效應」(cocktail effect,以歐美男性政治人物在最正式場合穿著之「燕尾服」cocktail為名,意為總統身為國家大政掌權人動見觀瞻之故,因而其選舉結果必定影響國會選舉結果偏向有利於其未來施政,帶動其所屬政黨候選人大幅當選之效應。或譯為「裙擺效應」),在第一輪國會大選橫掃政壇既有勢力,成為最大贏家,接著在第二輪選舉中,雖未獲得選前預測的超高壟斷席次,但也單獨佔有國會過半席次,成為國會最大政黨,成為馬克宏總統未來施政的最重要加持側翼。

在如此氣勢如虹的狀況下,馬克宏總統依據憲法賦予的國情咨文權(Droit de message),在七月三日於凡爾賽召開的國會上下議院聯席會中,發表第一次的國情咨文。在國情咨文中,馬克宏總統宣示要進行一場「名符其實的改革」(une réforme véritable),改革內容包括廢除法國司法相關事務的最高評議會議「法蘭西最高司法評議會」;包括對國會進行一系列的改革:縮減國會下議院議員員額三分之一,在國會下議院議員選制引進一度被廢棄的政黨比例代表制,簡化國會立法程序等等;包括對現行改革尚未徹底完成的勞動法、稅法、商法等進一步自由化的相關法案、措施,進行更進一步的改革。綜觀馬克宏總統宣示的這些改革,其範圍涵蓋修憲與修法。倘若這些宣示的改革成真,則法國將面臨第五共和建制以來,最大幅度,包括立法機關與社會制度運作的大幅變革。

馬克宏總統在凡爾賽國會上下議院聯席會議中發表國情咨文的隔天,已經進行第二次組閣的菲利浦總理,在國會下議院發表他第一次的施政總報告,並且在報告後發動第一次信任投票,結果獲得遠超過總統政黨所屬新當選下議院議員席次的多數,只差一九五九年戴布瑞(Michel Debré)內閣獲得的超高認同。

這種種憲政運作,就是半總統制運作下,「衣尾效應」的展現。同時讓我們見識到,半總統制以總統為憲政重心的運作邏輯。以今年國會大選為例,總統大選前,幾乎台灣所有論者,都預測馬克宏總統所創的新政黨「共和國前進!」必定是迷你小黨。結果在總統大選第二輪投票前的民調顯示,「共和國前進!」將擠下原本民調預測居於首位,預計囊括新國會過半席次的戴高樂黨「共和人黨」,成為新國會的第一大黨。

到了總統選舉過後,馬克宏當選新總統,任命總理組織新政府推展新政之後,民調顯示,「共和國前進!」不只將成為新國會第一大黨,而且將以三百餘席的優勢,單獨佔有新國會下議院過半席次。再到國會大選第一輪投票結束,「共和國前進!」推出的後選人在絕大多數選區都擠進前兩名,進入第二輪投票之後,民調顯示馬克宏總統所創的這個新生政黨,儘管提名的候選人過半都是未曾參政的政治素人,這個新生政黨,即將以第五共和有史以來最大的勝差,囊括577席中的四百六十幾席,成為絕對多數政黨。後來,在普遍認為總統所屬政黨即將以超高幅度在國會大選中勝選的預期下,許多選民放棄投票,使得「共和國前進!」沒有捲起預期中的政治海嘯,但也順利捲起總統大選勝選的炫風,以三百多席獲得國會下議院單獨過半的勝選優勢。

儘管今年的國會大選總統所創的新生政黨未曾捲起政治海嘯,將既有政治勢力一併埋葬,但本次國會大選依舊是總統發揮衣尾效應的最佳範例。首先,在國會大選的第一輪投票中,左派老牌政黨社會黨或其他既有政黨的老牌政治人物,如社會黨秘書長、總統候選人、內閣成員,紛紛中箭落馬,連第二輪選舉都擠不上宣告落選。右派政黨的許多曾為閣員的政治人物,也都在兩輪投票中遭到淘汰,宣告落選。

這種總統挾勝選餘威發揮的衣尾效應究竟是怎樣改變既有政治版圖,或許我們可以用筆者客居法國所在地,巴黎第二選區為例加以說明。巴黎第二選區,包括巴黎市政分區的第五區、第六區北部、第七區。傳統上被稱為左岸拉丁區的這一區政治傾向,就像台灣的台北市大安區一樣,偏向於法國政治版圖的泛藍中的深藍-戴高樂派的戴高樂黨。前總理費雍(François Fillon)在之前兩屆的國會大選就是以本區為大本營勝選。

台灣的台北市大安區,儘管區域內有台灣最大的自由派陣營台灣大學,區域內也有各式社會運動團體總部,然而平均的選民政治傾向,被稱為「掘地三尺盡歸藍」的深藍。巴黎第二選區也一樣,儘管本區內有全法國最左傾最激進的巴黎大學校總區、第一大學法學院,政治學院、高等社科院,甚至各種引領思潮的出版社、雜誌社、報社等進步勢力,歷史上在法國民主化之後,歷次選舉本區都是保守派的天下。

然而在本次大選,除一樣是傳統深藍選區的巴黎第一選區在第一輪投票就以過半優勢選出「共和國前進!」的後選人為新國會議員之外,第二選區的選情一樣是由「共和國前進!」的政治素人阿伯候選人,在第一輪投票以秋風掃落葉之姿,大幅勝差擊敗不顧黨紀,逕自參選的前總統主要演講撰稿人同時是現任閣員、前閣員現任國會下議院議員兼巴黎市議員、本選區戴高樂黨長期大樁腳兼現任市議員等三位戴高樂黨「共和人黨」候選人的得票加總。接著在第二輪選舉的競選之中,又以極大勝差打敗「共和人黨」推出的輕熟女前閣員現任下議院國會議員兼巴黎市議員候選人,成為全法國政治勢力版圖演變的重要指標。

總統大選結果衣尾效應的發揮,可以從另一項競選現象觀察得知。法國第五共和憲法的憲政體制,因為汲取了總統制與內閣制的若干機制,因而被稱為半總統制。在法國憲法上汲取總統制機制的規範中,有一項規定是,內閣成員不得兼任國會議員。因此為因應在國會選舉中獲勝的國會議員被徵召進入政府,由於政府閣員不得兼任國會議員而導致的議席空缺的狀況,在選舉法上設有「補足議席候選人」(candidat complémentaire)之規定。

因此,不同於台灣民主化之後的歷次選舉,許多立法委員或以前的國民大會代表在競選海報上,紛紛刊登候選人和當時該黨的領導人或總統候選人合影;法國第五共和以來歷次國會議員選舉,候選人在海報上刊登的照片,幾乎都是候選人和該選區同政黨提名之「補足議席候選人」的合影。但是,本次總統大選衣尾效應充分發揮的狀況,就不同於前此的經驗。在本次國會大選,總統所屬政黨候選人的競選海報,一反過去常態刊登候選人與補足議席候選人合影的慣例,紛紛刊登候選人和新總統馬克宏的合影。

本次國會大選,就在總統大幅發揮衣尾效應的狀況下,達成由總統統率其所創新政黨過半數政治素人候選人,創下法國有史以來,政治素人大幅當選成為國會議員,新國會男女幾近過半的結果,劃下句點。

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和馬克宏一起合照的Gilles le Gendre(左),右為共和人黨的輕熟女前閣員叫做Natalie Kosciusko-Morizet,NKM。在法國能夠有通用的姓名縮寫,代表這是號人物。結果這號人物這次居然被一個素人阿北打敗。(圖/詹文睿攝| 想想論壇提供)

作者介紹|許有爲

作者為法國巴黎第一大學公法所博士候選人

本圖/文經授權轉載自想想論壇(原文標題:法國半總統制這一課,我們學到什麼?──2017法國國會大選與其後的憲政運作(上))

責任編輯/林安儒

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