「長照十年計畫執行是失敗的」 政府這8年做了什麼?

台大社工系教授林萬億表示,台灣長照問題很多,堆積如山。(曾原信攝)

台大社工系教授林萬億表示,台灣長照問題很多,堆積如山。(曾原信攝)

今年5月,延宕已久的《長期照顧服務法》終於通過立法院三讀,預計2年後上路。在媒體大幅報導之下,《長照服務法》的完成彷彿是長期照護的里程碑,足以終結先前所有照顧者身心俱疲而帶著失能者走上絕路的悲劇,但許多人或許都沒有注意到,2008年實施的「長照十年計畫」其實已默默實施8年。

長照十年計畫 民進黨執政時通過 國民黨執政時實施

「長照十年計畫」為2007年民進黨執政期間通過核定,2008年國民黨執政時期正式實施,依民眾失能程度及家庭經濟狀況提供合理的補助;失能程度愈高者,政府提供的補助額度愈高,詳細補助內容可參考衛福部長照專區

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然而,儘管該計畫實施至今已進入第8年,但依據各部會統計資料,竟然只有9.4萬人使用政府所提供的長照服務,僅佔76萬失能人口的12%,等於有近9成的失能人口仍須自行聘僱外籍看護工或由家庭自行負擔照顧人力,許多有長照需求的家庭只能透過市場機制或愛的付出解決長照問題;民團抨擊此等「殘補式」(residual)福利讓照顧問題仍舊遵守著弱肉強食的叢林法則,也造成許多照顧者不堪心理負擔而帶著失能者步上末路的長照悲歌。

【長照十年計畫 成功或失敗?】

對此,當初規劃及執行長照十年計畫的學者怎麼看?他們又將怎麼面對目前的長照難題呢?《風傳媒》實地訪問民進黨執政時期擔任規劃者的台大社工系教授林萬億,及國民黨執政時期擔任執行者的台大社會系教授薛承泰,以了解雙方如何定義所謂的「長照」,以及對計畫推動狀況、財源及服務人力等議題的看法。

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林萬億:預算花費遠低於當初規劃 執行失敗

台大社工系教授林萬億在民進黨執政時期規劃「長照十年計畫」,他坦言「長照十年執行是失敗的」。林萬億表示,當初民進黨執政時期依照老年人口及服務範圍擴大程度編訂了總計817億多的預算,用以發展全台長照服務,但政黨輪替後,國民黨政府卻未依原先規劃編列預算,常以第二預備金支應,想透過「飢餓政策」讓民眾支持長照保險,導致地方政府無法獲得補助款,長照服務「比原先進度落後太多」,才造成目前政府長照服務覆蓋率極低的失敗結果;此外,林萬億也認為各部會各自為政、欠缺整合窗口是長照服務推動不力的主因之一。

而從衛福部2012年的資料來看,可以看出2008年至2011年間,長照計畫使用經費共63.46億元,而2012至2015年則預計花費171億元執行長照需求,兩者相加為234億多,雖然距離計畫結束仍有3年,但前6年預算的確遠低於林萬億當初所規劃的817億元。

薛承泰:滾動式修正政策 長照普及率逐年增加

2009年擔任政務委員實際推動「長照十年計畫」的台大社會系教授薛承泰認為,這7年來使用政府長照服務者逐年增加,普及率確有提升,可見國民黨執政後並非如部分學者指控的未執行長照十年計畫,相對於民進黨花7年研究規劃,這該怎麼說呢? 其實民進黨還在規畫時,台北市已經實施多年,政府過去7年按實際執行狀況並滾動式修正,這是務實的作法,不是看錢編得多就代表政府有誠意。

面對未按照原先計畫編列817億元預算的指控,薛承泰反問,「怎麼確定817億元是正確的政策?」薛承泰表示,執政者須對人民負責,預算一旦編下去「就會有人把他用完」,更何況當時長照十年的研究從2000年就開始做了,當時所使用推計的資料到2008年實際推動時並不見得適用。

【長照十年計畫財源 保險或稅收?】

《長照服務法》完成立法以來,民團譏諷該法根本就是「長照機構管理法」,如果沒有經費實際執行的話只是空殼,因此外界最關心的仍是長照財源該從哪來;執政黨提出「長照保險」作為財源依據,並表示後續將通過《長照保險法》支應長照支出,民進黨則主張應以稅收作為長照經費來源。

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林萬億:國人不愛機構制服務 稅收制可照顧地方需求

「有些人會覺得只是財源不同,其他都一樣,但事實上,財源不同帶來的服務系統就會不同。」林萬億表示,若採用保險制,政府的角色只是代收保費的第三方,實際還是讓個人去選擇提供服務的醫療單位,在這樣的情況下地方政府逐漸淡出,越來越多企業會為了賺取保費而開設國人接受度較低的機構式服務,甚至遊說修法擴大給付項目而創造更多需求,變成「量入為出」而非「量出為入」,但目前大多數國人還是比較不能接受機構服務,保險制可能導致服務離國人真正需要的「在地化」及「社區化」長照越來越遠。

林萬億舉採保險制的德國為例,說明在採行長照保險的情況下,服務往機構化發展,社區服務難以成長,導致許多家庭只能僱用成本相對低廉的外勞來解決照顧問題,而以介護保險推動長照的日本也因產業過度創造需求、服務量增加速率比老人快,產生照服員薪資遭壓縮、保險費用短缺等現象,最終造成須提高保費、並得加入稅收來補貼等問題。

基於這些理由,林萬億認為,若以稅收作財源,地方需繳交計畫來爭取補助,中央政府能透過補助或財政收支方案了解地方需求,民間團體的需求也能被聽見,才不會只有產業的聲音,未來可透過指定稅的方式收取。

長照專題,國立臺灣大學社會工作學系教授林萬億表示,台灣長照問題很多
林萬億認為,若以稅收作財源,政府可以透過補助或財政收支方案了解地方需求,民間團體的需求也能被聽見。(曾原信攝)

薛承泰:先完成年金改革 再推長照保險

過去曾擔任長照保險召集人的薛承泰表示,現行的長照便是「稅收制」,民進黨提出的長照2.0只是現行制度的擴充,他並不反對按現有制度慢慢擴充,但最關鍵的問題應該是台灣所要的長照制度是什麼?台灣真的要跟著高賦稅高福利的北歐國家走嗎?

薛承泰指出,北歐國家的祖先維京人因航海而發展出「團結共享」的文化底蘊,人民願意「賺2塊繳1塊」,透過高賦稅造就羨煞他國的社會福利,但沒有相似文化底蘊的台灣租稅負擔率僅12%多,根本難以支付長期照顧未來需求,如果要靠稅收支應,加稅勢在必行,「所以我常講,中華民國沒有一個姓政名府的人,口袋裡有無數多的錢,他就是我們所有的納稅人啊!」

而從人口學角度分析,薛承泰表示目前需要長照的族群約為75歲以上者,這個族群的子女多為50、60歲的中高齡人,而這群人正好是台灣空前絕後「兄弟姊妹最多的一群人」,可分攤照顧年邁父母的責任,與下個世代相比,這個世代的家庭機制仍較強,因此他認為政府長照服務起跑時應先提供給「最需要的人」,並且留些資源給後面的世代,這就是過去7年政府的作法,而非一味追求普及。10年之後台灣進入超高齡社會,做法當然要改變,這叫做與時俱進,而不是看北歐國家怎麼做,我們跟著走。

儘管如此,薛承泰也不贊成馬上推行長照保險,他說,各國的保險制度創辦時期都是繳保費者多、使用者少,但隨著人口結構的更動,最終都很難逃脫退休者多、繳費者少的財務不足現象,而台灣目前仍有年金問題亟需改革,他認為應落實《長照服務法》3年,在這期間希望能完成年金改革,屆時來推動長照保險,才「保險」;另外一個方式,可考慮在民眾最具信心的健保下多開一個長照的章節,循序漸進地推動。

長照專題,國立臺灣大學社會學系教授薛承泰。
台大社會系教授薛承泰認為,政府長照服務起跑時應先提供給「最需要的人」,並且留些資源給後面的世代,而非一味追求普及。(曾原信攝)

【長照人力 照服員或移工?】

雖然長照服務法已通過,兩黨也分別提出可對應的財源,但最令家屬擔心的仍是照顧人力的問題,在政府服務人力不足的情況下,許多家庭只好自行聘僱價格低廉的外籍勞工,但越是依賴外籍看護,使用政府長照服務者就越少,陷入「雞生蛋、蛋生雞」的惡性循環中。

林萬億:改善照服員勞動條件 納入外配

林萬億認為國內照服員缺工的主要問題就在於「待遇不好」,他表示目前照服員時薪為180元,而穿梭於案家間的通勤時間不納入工時,一天就算做滿8小時,1個月薪水仍難破3萬,他認為目前應想辦法提升照服員薪水,並明確訂立工作範圍來提升照服員的勞動條件,他問,假如薪水高、福利好的話,「年輕人怎麼會不願意做?」

而在擴大人力方面,林萬億認為教育也應納入,過去他曾建議以二技形式培訓照服員,卻在各大學成本考量後決定仍應採四技形式,但許多畢業生認為讀到大學畢業後投入長照服務「太可惜」,因此未來教育部及衛福部也應妥善整合開發照服教育;此外,他提及應融入在地特色,目前台灣的外籍配偶高達50萬人,可善加利用外配在家庭中的照顧經驗,鼓勵外配投入兼職照服員行列。

對於外籍看護工人數逐年上升,林萬億也坦言,家庭自行聘用看護工體制「不容易廢除」。他說,當初規劃長照十年計畫時,外籍看護工共有15萬人,原先規劃隨著政府提供的服務量增加,1年將能減少1萬個外籍看護,10年下來能使外籍看護工人數減至5萬人;然而,實行狀況卻是勞動部及衛福部互相推卸責任,一個說長照服務量不夠多才要開放外籍看護,另一個說因為外籍看護多才影響建置長照體系。林萬億認為,目前外籍看護工為「低密度」管理,政府並不清楚外籍看護的照護品質、也造成外籍看護勞權受損,未來應積極提高服務量,並想辦法將外籍看護工也整合進長照體系中。

薛承泰:儲備照服員 將外籍看護工納入長照體系

針對實際投入照服體系者比例偏低一事,薛承泰認為,由於照顧服務員在台灣的社會聲望不高,大部份投入照服工作者可能都是經濟狀況較差者,因此目前能做的就是建置完整的長照體制,把儲備軍建立起來,他贊成調高照服員薪資,並應因應在地特色將外籍配偶也納入照護人力中,才有辦法吸引更多照護人力。

而對於全台仍有21萬多有長照需求的家庭依賴外籍看護工,薛承泰坦言,這是個「處理起來很困難」的問題,由於目前外籍看護工確實幫了台灣社會一個大忙,但在東協國家發展起來後,佔外籍看護工大宗的印尼可能因經濟改善而不再輸出勞動力,屆時台灣將更缺乏照護人力,而當務之急是必須解決目前21萬使用移工作為照護人力的家庭與長照制度如何銜接的問題;對此,薛承泰說,自己目前的作法是在《長照服務法》明訂,不管本國籍或外籍人士,只要能考取照護證照,將外籍看護工也納入政府的長照體系中,但對於使用移工家庭的銜接問題,他希望大家一起來思考。

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