朱淑娟專欄:都委會就是要審土地徵收必要性,不然要幹嘛?

台南鐵路東移預定地的居民在內政部營建署前陳情,沒有必要性的土地徵收應立即停止。(朱淑娟攝)

台南鐵路東移預定地的居民在內政部營建署前陳情,沒有必要性的土地徵收應立即停止。(朱淑娟攝)

台南市政府以鐵路地下化工程為由提出多項都市計畫,5月14日在台南市初審通過,21日送內政部都委會審查。由於都市計畫涉及強制剝奪人民財產,其土地徵收必要性就要很強,而包括路線、工法、土地取得方式、經費及進度等等,都與土地徵收直接相關,因此都委會必審的重點之一,就是土地徵收必要性。

很遺憾,這些在台南市都委會審查時幾乎沒有實質討論就通過,當天會議甚至做成一項決議,「此案已經行政院核定,因此包括路線規劃及工法,非屬都委會審查範疇」。都委會做決議把自己依都市計畫法所賦予的審查職權全部抹去,還推給行政院已核定,如果行政院核定的案子都委會不能審,那還要都委會幹嘛?

地方都委會不盡責,擁有最終審查權的中央都委會就要扛起來。21日內政部都委會只有2名委員出席,土地徵收範圍內的地主陳情後,受限於時間未進入實質討論,下一次審查務必針對以下幾點爭議,做公開且實質的審查。

一、路線不必東移也能完成鐵路地下化工程,為何非東移不可?

台南市政府提到這些都市計畫是「配合」交通部鐵路地下化工程才研擬,但其實這兩者不必然有絕對相關。因為此案在一九九六年就有一個通過環評審查的版本,並不是現在的路線東移版,而是直接在現有鐵軌地面下做地下鐵軌,那個規劃所要徵收的土地很少,但路線改成東移版,需徵收的土地擴大到三百多戶。

也就是說,已經有一個版本證實,鐵路地下化工程不必東移、不必徵收這麼大片面積土地,就可以完工。既然如此,為什麼路線非要東移、犧牲這麼多人不可?

台南市咬住這個方案是行政院在二○○九年核定,但都已經過六年了,其間不論社經或工程技術都改變很大,方案可能早已不合時宜。更何況修改方案並請行政院重新核定是一件很平常的事。抱著「行政院已核定」這句話不放,反而非常奇怪。

二、鐵路地下化後的地上土地,為什麼要做公園、而不是交換給人民?

所以,這很清楚是台南市政府自己要的都市計畫,並非只是「配合」交通部而已,當然這也沒什麼不對,因為台南市本來就有擬定都市計畫的權利。為免被質疑鐵路地下化後,地面土地將被炒作圖利建商,台南市長賴清德表示,包括鐵路地下化完工後、以及舊鐵軌拆除後的地面全部做道路,他保證沒有人有機會利用徵收土地謀利。這點大家不必急著猜測,因為不久的將來就可驗證(如果有機會的話)。

只不過這並不是重點,依都市計畫法第50條之2規定:「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換」。還有,依土地徵收條例第3-1條規定:「需用土地人興辦公益事業….,應優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地」。

也就是說,既然鐵路地下化工程完工後,地面這40米寬的空地暫時沒有用途,為什不能把舊鐵軌拆除後的土地,跟東移要徵收的土地交換,卻非要動用土地徵收這項對人民侵害最大的手段、而且為什麼非要做這麼寬的道路不可?

什麼是土地徵收,簡單講就是「國家基於公用或公益性目的,當無其他手段可選擇時,國家強制將私有財產權消滅,轉為國家所有」。這有兩個前提,一是要有很強的公益性,二是「沒有其他手段可選擇」,但這個案子卻很明顯有其他手段。

都市計畫學者楊重信就問:「本案土地取得,除了一般徵收,可否採行協調換地或容積轉移,以確保東移案徵收地主的權益?」

三、具體的公益性才能動用徵收,何謂公益性,台南市說了算?

台灣的土地徵收存在幾個核心爭議,其中之一是「公益性如何判斷」,政大地政系助理教授戴秀雄日前在一場演講中就提到德國的案例,德國有一個重劃案(還不是徵收)打算建一條像 F1的賽車場跑道,宣稱可為當地創造多少就業人口以及多大獲利。這個案子一路打到德國聯邦憲法法院,最後被宣告不得執行,因為聯邦法院認為此案欠缺公益性,包括造就GDP、促進觀光並不是「具體的公益」。

但在台灣,政府只要端出促進經濟、增加就業,徵收的公益性、必要性很輕易就被接受。台南鐵路東移這個案子的公益性又更抽象了,其中包括:「改善鐵路行車所產生的環境公害,提升生活環境品質,促進土地發展,提升土地利用效益」。

這樣的公益性理由是否足以動用徵收,不能只採信台南市政府的片面說法,居民提出的聽證會倒是一個可公開辯論的好機會,而且還有助於化解爭議,不明白為什麼台南市、交通部要抗拒舉辦?另外,雖然台南市政府表示已做了照顧方案,但徵收跟補償是兩件事,如果徵收沒有必要性,就沒有補償的問題。

綜上,內政部都委會必須將土地徵收必要性列為最重要審查項目,絕不是像某位委員說的路線東移只是小細節。而對於台南市長賴清德而言,除非他做完市長後打包退出政壇,否則南鐵案的土地徵收沒處理好,將是他往後政治生涯的一大危機。

*作者為獨立記者

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