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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

在戲獅甲,看到美援的「引擎」:《舊港新灣》選摘(1)

高雄硫酸錏廠,是當年戲獅甲工業區最重要的建設之一。(林立偉繪圖)

高雄硫酸錏廠,是當年戲獅甲工業區最重要的建設之一。(林立偉繪圖)

1950年,對於臺灣歷史發展極為關鍵。1949年因中國大陸戰敗撤退來台的中華民國政府,在美國政府發表《中美關係白皮書》,表明不介入國共內戰後,岌岌可危。但1950年6月爆發的韓戰,使得美國警覺共產陣營急速擴張,於是改變原本中立的台海政策,不僅派遣第七艦隊進駐台海,也開始一連串經濟援助,美援成為1950及1960年代臺灣經濟發動的引擎,也帶動臺灣許多經濟的轉變,包括由農業轉型為工業,民營公司逐漸出現,這都在戲獅甲可清晰看見,從協助農業為主的高雄硫酸錏廠(以下簡稱硫酸錏廠),到石化產業中民營公司的代表臺灣塑膠公司(以下簡稱台塑),都在戲獅甲。

美援及民營化

美國對臺灣援助最早始於1948年,美國國會通過「援外法案」(Foreign Assistance Act)。該年度分配給中國大陸工業部門7千5百萬美元的援款中,有5百萬轉撥到臺灣糖業公司、臺灣鐵路局及臺灣電力公司。不過美國對臺灣提供大量且持續性的援助,則是前述韓戰爆發以後。

美援的運用,美方是由美國共同安全總署中國分署(Mutual Security Agency , Mission to China)辦理,我方則是由「美援運用聯合委員會」負責,相關機關有後述的經安會、農復會等,1963年9月,美援會與經安會及其附屬的工業委員會合併為行政院國際合作發展委員會。在計畫的執行,也可約略分為早期(1951-1954)及後期(1955-1965),早期目標是重建,也拯救了當時經濟出現危機的臺灣;後期則改以「計畫型」為主。計畫型經濟以四年為一期,故簡稱為「四年計畫」或「經建計畫」,第一期計畫於1953年開始。

隨著美援協助中華民國政府在臺灣的穩固,主管經濟的生管會也出現其定位上的問題。前一章提及,生管會的成立,是因蔣介石即將下野,中央要員紛紛投共,蔣介石特別指派心腹陳誠擔任臺灣省主席,並將所有權力收至臺灣省,與中央切割。在經濟方面,生管會取代了經濟部資源委員會,主管臺灣的經濟政策及各公營事業。但隨著中華民國政府於1949年播遷來台後,實際統治範圍僅以臺灣為主,以及陳誠在1950年3月升任行政院長,隸屬於臺灣省政府的生管會凌駕中央之上,掌握臺灣經濟大局,不僅在體制上不合時宜,也不符合政治現實,這個過渡性質的生管會就在1953年功成身退。但生管會在此動盪時期,成功穩定臺灣經濟,成為陳誠倚重的財經幕僚,並延續在新單位擔任重要職務。

2017-03-27-蔣介石與陳誠-取自人民網
蔣介石與陳誠。(取自人民網)

1953年7月,行政院裁撤生管會,並將相關單位予以合併,改組為行政院經濟安定委員會(以下簡稱經安會),做為經濟計畫設計、審議及推動的專責機構。由省主席俞鴻鈞擔任主任委員,下設四組一會,其中「工業委員會」就是主管工礦交通,以及四年計畫中工業部門的相關規劃,委員會委員由各部會首長擔任,而由尹仲容出任召集人,可見其所受重視,後來臺灣工業發展,與工業委員會有密切關係。經安會旋即另行擬定〈臺灣經濟建設四年計畫〉,開始執行第一期的計畫,並以工業發展為主。

當時陳誠已升任行政院長,備受陳誠信任的尹仲容在第一期四年計畫中就配合美援,適度開啟「民營化」大門,在四年計畫的目標就指出「鼓勵民營,亦為政府制定之政策,在執行計畫過程中,凡屬可以民營之事業,將盡量鼓勵國內外民間投資興辦」。這對當時許多財經官員及立法委員是一大衝擊,他們力推三民主義的「節制私人資本」,還是主張以公營為主,雙方展開爭論,如尹仲容中途也曾因「楊子案」下台,可見當時「民營化」對臺灣的衝擊。

但在政府支持下,這個由政府主導的「四年計畫」,其內涵除了原本的公營事業外,也開始推動民營化,也是臺灣企業體質由公營轉向民營的開始。加上此時為配合「耕者有其田」政策中最後的「公地放領」,政府一口氣將四大公營公司:工礦、農林、台泥、台紙,開放民營。在這一波民營化浪潮中,其中最具代表性就是1954年新設,位於戲獅甲工業區的台塑。除此之外,位於戲獅甲的工礦公司高雄耐火材料廠也由民間公司購得。但實際上,本期的工業發展,僅可說是民營化的萌芽期,政府及美援主軸發展仍在公營事業上,民營化中的四大公司也不乏原本就經營艱辛者,經濟官僚雖開始有民營化思維,但整體政策仍是以公營為主,這都在戲獅甲範例上清晰可見。

除了民營化之外,政府另一個期待是藉由美援提升工業化,這主要都從計畫型經濟而來。從1953年至1975年的連續六期四年經建計畫中,最主要用於電力、工礦及交通建設,電力佔36.5%、工礦佔24.2%、交通佔13.2%,這三者其實就是工業及基礎建設,合計達73.9%,可見工業發展與計畫型經濟之密切關係,這也是工業從1950年代開始,慢慢能夠超越農業的關鍵。

民營與工業化可明顯在戲獅甲工業區看到。戲獅甲原本就是臺灣工業的重點區域,在美援支持下,公營的台鋁、台機等工廠有長足進步,民營的台塑更是臺灣石化產業先驅。但初期的工業發展,實際上是以「肥料工業」為主,再藉由「農業培養工業、工業發展農業」的策略,讓工業逐步成長,戲獅甲內的硫酸錏廠就是為了發展「肥料工業」的重點建設。

國51年9月26日,美援公署長柏森士及副署長尹仲容參觀臺灣鋁業股份有限(資料來源:高雄市立歷史博物館,登錄號:KH2002.015.308)
民國51年9月26日,美援公署長柏森士及副署長尹仲容參觀臺灣鋁業股份有限(資料來源:高雄市立歷史博物館,登錄號:KH2002.015.308)

戲獅甲與當時臺灣工業發展較無關是紡織、麵粉業,此時臺灣政府鎖定的工業發展是「進口替代」,也就是將原來需要進口的民生工業,如成衣、麵粉等,透過美援的棉花、小麥原料,以及高關稅,扶持紡織、麵粉業發展。許多臺灣著名大公司,如裕隆、潤泰、統一,都是在此時起家,這與戲獅甲的重工業較無關係。但戲獅甲的工業,不論是製鐵、塑膠、鋁業,同樣也都靠著美援的養分成長,只是這些都非新創產業,以往的研究較少受到關注。

美援其實是美國的全球性政策,1957年美國內部產生經濟不景氣,促使美國重新檢討美援政策,加上原執行之「進口替代」政策也因國內市場飽和等因素有更改之需要,因此美國希望臺灣能改變經濟政策,將以往「自立自足」、「節流」的「進口替代工業化」,改成「賺取外匯」、「開源」的「出口導向工業化」。

1963年,美援會改組為「國際經濟合作委員會」,名稱與工作更為相符,當然也是因為嚴家淦認為以後臺灣的美援將有減少的趨勢,我們必須要向世界銀行或國際的資金貸款單位(如美國進出口銀行等)貸款,所以有成立專職機構負責國際合作的必要,同年,美國援外政策改變,1964年我國接獲美方通知,1965年美援正式畫下休止符。

美援停止消息傳來時,國人反應很是震驚,都認為我們的經濟發展還沒達到相當程度,美援停止後,會有所影響。但事後證明,美援時期成功開啟了臺灣的民營化及工業化,也順利從「進口替代」轉換到「出口導向」,在此階段,戲獅甲都扮演了重要的角色。

舊港新彎_平面書封。(遠足文化提供)
舊港新彎_平面書封。(遠足文化提供)

*作者為成功大學歷史學博士,現任高雄市立歷史博物館副館長、國立高雄科技大學通識教育委員會助理教授。著有《圖解臺灣史》、《波瀾壯闊:台灣貨櫃運輸史》、《台灣選舉史》、《圖解台灣棒球史》、《鳳山雙城記》等。本文選自作者新著《舊港新灣:打狗港濱戲獅甲》(遠足文化)

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