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新新聞》美國退群 戳破中國自我膨脹假象

美國駐聯合國代表黑利宣布,美國徹底退出聯合國人權理事會。(AP)

美國駐聯合國代表黑利宣布,美國徹底退出聯合國人權理事會。(AP)

六月十九日,美國駐聯合國代表黑利(Nikki Haley)宣布,根據總統川普(Donald Trump)指示,美國即時徹底退出聯合國人權理事會(United Nations Human Rights Council)。對美國來說,退出毫不可惜。近年來,聯合國各機構在國際社會的影響力逐步下降,不少機構人浮於事,徒耗資源、毫無作為,人權理事會就是「佼佼者」。

人權理事會充斥人權惡劣國家

人權理事會的前身是一九四六年設立的聯合國人權委員會(UN Commission on Human Rights),是聯合國經濟與社會委員會(UN Economic and Social Council)的下屬機構(注意不能與聯合國人權事務委員會[UN Human Rights Committee]混淆)。最近三十多年,人權委員會一直被非議,它規定其成員國必須以配額的方式在各大洲選出。

以二○○五年最後一屆為例,非洲十五席、亞洲十二席、東歐五席、拉美十一席。人權狀況最發達、努力推廣人權的歐美國家只有十席,占票數的一八%;不少人權狀況惡劣的國家,如蘇丹、烏干達、中國、古巴等,都紛紛通過選舉進入。在成員國配額制、投票一國一票、缺乏「一票否決」制度的聯合作用下,人權惡劣的國家拉幫結派,鵲巢鳩占,把推廣人權的組織變為包庇人權惡劣國家的組織。

在廣泛批評下,人權委員會在○六年解散,被新成立的人權理事會取代,變為聯合國大會(UN General Assembly)的下屬機構。但這樣一來更糟:成員國從五十三國減少到四十七國,人權惡劣的國家依然充斥;歐美國家配額降到七席,比例不足一五%;而且成員國每次任期為三年,最多只能連任兩次(人權委員會成員沒有連任限制)。

美國對此極為不滿,時任總統小布希(George W. Bush)拒絕候選為成員國。美國缺席下,人權理事會成為針對以色列的工具,單是○七年就譴責以色列十一次,對人權狀況不堪入目的蘇丹只表示「深切關注」。小布希一怒之下,○八年宣布徹底退出,包括放棄觀察員的地位。

川普從骨子裡反對多邊主義

歐巴馬(Barack Obama)上台後,美國在○九年宣布重新加入。同年紐西蘭宣布不競選連任成員國席位,美國才成為成員國(○九至一五年)。在歐巴馬帶動下,人權理事會取得了一些真正針對人權問題的決議,但由於缺乏實際執行力,也僅限於此。因連任限制,美國在一六至一八年都非成員國。川普上任後,美國與歐美盟友在各種議題上都合不來,理事會又出現大批譴責以色列的決議案。美國退出後,這類譴責案固然會更多,但對美國來說,只要不把它當一回事,就通通沒有實際影響。

川普這次退出的直接原因,就是理事會再次譴責以色列「鎮壓」巴勒斯坦人,又醞釀討論美國在反非法移民上的「零容忍」政策,把非法移民家庭中兒童與成年人「骨肉分離」地分開扣押。當然,這些都只是導火線。其退出的根本原因有兩個:第一,川普要回滾歐巴馬所有政策,歐巴馬加入人權理事會,川普就要退出;第二,川普根深柢固地反對多邊主義,此舉不過是其推翻多邊主義與顛覆國際秩序征途中的一步。

用網路流行語,川普最熱中「退群」。這已是其上任以來第五次退出多邊主義下構建的組織與條約了。此前,美國先後退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)、《巴黎氣候協議》(Paris Pact)、聯合國教科文組織(UNESCO)與伊朗核協議。此外,他還推翻接收難民協議,威脅退出北美自由貿易協定(NAFTA),甚至威脅退出北約,與被傳考慮退出世界貿易組織(WTO)。

美國捐款國際組織卻覺當了冤大頭

長期以來,人們習慣了「全球化」的自由主義話語,而多邊主義正是這套話語的關鍵。於是川普「退群」被認為是倒退。但若把目光放在大尺度,美國威爾遜(Woodrow Wilson)總統提出國際聯盟的構想不過是一九一○年代的事;羅斯福(Franklin D. Roosevelt)總統提出成立聯合國不過是四○年代的事;各類「泛」組織,包括北約、歐盟(及前身歐洲共同體)、東協(ASEAN)等都不過二戰後才出現;經濟的「全球化」,如果以WTO簽訂為標誌,更只有短短二十多年。距今不過幾代人的時間,川普「復古」地倒退也不是那麼「古」。

川普反對多邊主義的最主要原因是覺得「吃虧」,美國無償提供國際公共服務當了「冤大頭」。在戰後所有全球性的國際組織中,美國都是最重要的資金提供者。如人權理事會與教科文組織,其資金來源一是聯合國的撥款,二是成員國的額外自願捐獻。美國一國給聯合國的撥款就占其總經費的二二%,中國則不到八%。在自願額外捐獻方面,美國更積極,如二○一七年,美國對人權理事會的捐獻是二千萬美元,中國的捐款為十萬美元。可以說,如果沒有美國的撥款,大部分這些國際組織都運行不下去。

如果美國出錢後能獲得相應的權力,可能還讓川普感到滿意。但如前所舉人權理事會的例子,由於聯合國各機構「一國一票」的制度,美國反而經常是吃虧的一方。在聯合國安理會中,美國擁有否決權,情況會好一些,但由於中俄也都有否決權,美國也無法順利推進自己的議程。在川普看來,就是「貼錢買難受」。

雙邊體系有利大國控制小國

以前的美國總統並非不瞭解當中的道理,美國戰後政策強調國際協作和共同利益。國際關係學者早有論證,多邊體系和雙邊體系的區別在於:雙邊體系單向地有利大國控制小國(通過談判實力不平衡);而在多邊體系中,大國和小國、大國和大國之間也能互相約束。多邊體系對小國是最有利的,像美國這樣的最強國來說,固然會被規則所束縛,但若能主導制定規則打造多邊體系,是建立一個「全球秩序」的最好工具;對於有志逐鹿天下的次等強國,多邊體系卻是約束成分更多。因此,如果要打造「全球秩序」,多邊體系依然對美國最有利。

但川普強調「美國優先」,否認共同價值與共同利益,也對打造全球秩序毫無興趣。因而在他眼裡,多邊體系當然遠不如雙邊體系了。

比較諷刺的是,中國以前一直批判美國是「世界警察」。但川普要退群,不當世界警察了,中國又開始指責美國「不負責任」。中國一度熱中討論「金德爾伯格陷阱」,即負責任的新興大國(指中國)要承擔領導責任,才能避免不負責任的守成大國(指美國)退出,而導致國際公共產品短缺與全球失序。其實中國一直不肯在接收難民、出兵反恐等真正需要付出代價的國際事務上承擔大國的責任,談何取代美國?這些不過是為了配合「厲害了我的國」的自我膨脹而已。果然,在中美貿易摩擦深化後,中國宣傳又轉向「要警惕某些國家捧殺中國」了。

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