觀點投書:看「實事內閣」如何完成組織改造

作者表示,倘各部會與朝野爭議未歇,並無法在立法院達成共識,「行政院功能業務與組織調整暫行條例」將於民國107年1月31日終止施行。(資料照,顏麟宇攝)

作者表示,倘各部會與朝野爭議未歇,並無法在立法院達成共識,「行政院功能業務與組織調整暫行條例」將於民國107年1月31日終止施行。(資料照,顏麟宇攝)

新閣揆賴清德甫上任,內閣進行微幅改組,部會首長僅換3人,包括金管會主委顧立雄、國發會主委陳美伶,另外經濟部代理次長沈榮津明天也將重行任命為部長,其餘閣員皆予留任。賴院長並於上任時強調,新內閣不是「戰鬥內閣」,也不是「選舉內閣」,而是「做實事內閣」。此外,行政院按例撤回前任院長林全任內送到立法院審議的「107 年度中央政府總預算案」,賴院長並指示重調預算,預計最晚9月13日完成預算調整。

由於多數部會首長遭留任,新任閣揆如何協調行政院組織調整之立場與方向乃值得重視。尤其「行政院功能業務與組織調整暫行條例」將於民國107年1月底即將到期,然而目前仍有內政部、經濟及能源部、交通及建設部、農業部、環境資源部、陸委會等6個部會組改法案尚未三讀及所屬44項組織法案待完成立法。有關目前組織改造之爭議重點可列舉以下面向可供討論:

一、「國家公園」的歸屬:內政部與環境資源部間之拉距

國家公園按既定規劃,乃是規劃納入環境資源部。然而據媒體報導,內政部長葉俊榮堅持主張國家公園因屬國土規劃一部份,故堅持將營建署所轄國家公園業務留在內政部,而非規劃移撥環資部。葉俊榮部長曾於民國94年於扁政府擔任研考會主委時,力主國家公園納入環資部業務,然而現任內政部長,立場卻與過往不同,因而招致本位主義之批評,兩部會首長如何有效協調,獲得共識乃值得關注。

二、林務局、林業之歸屬:農業部與環境資源部間之拉距

按原先組改既定規劃,乃是將林務局歸於環境資源部。民國105年2月,立法院三黨組改協議內容,包括「森林保育、土木保持、水利及國家公園」等業務移入環資部,然而農委會則訴求將林務局留在農業部。農委會認為林業生產及保育無法切割,主張林務局、林試所,及特種生物中心全數保留在農業部。有關林務局與林業之歸屬,就其論者爭點乃在應對極端氣候型態,高複合性天然災害潛勢的台灣,是以林業經營還是涵養資源、森林保護為重?

三、蔡政府延緩執行馬政府公布海洋委員會之施行日期

立法院104年6月16日三讀通過「海洋委員會組織法草案」、「海洋委員會海巡署組織法草案」、「海洋委員會海洋保育署組織法草案」及「國家海洋研究院組織法草案」,以統合海洋相關政策職能,提升海域與海岸巡防,推動海洋生態保育,以及強化海洋研究量能等。而馬政府時期行政院發布行政命令公布民國105年7月4日施行, 然而,民國105年立法院重新改選後,民進黨位居立院第一大黨,該年3月21日立法院通過臨時提案,暫緩施行「海洋委員會組織法」。行政院則於同年6月30日發布命令讓「海洋委員會組織法」、「海洋委員會海巡署組織法」暫緩施行,而以執掌業務仍有爭議,重新規劃海洋委員會之定位,直至民國106年8月行政院才敲定海委會與所屬海洋保育署明年4月成立,地點設在高雄,現今之行政院海岸巡防署也將改隸為海洋委員會。

該委員會之設置因政黨考量而導致立場一變再變,最終仍回歸原點,然值得討論的是,海洋委員會組織法三讀通過至今已逾兩年,施行日期雖是授權立法,卻因政府過度延宕而不作為,是否將形成法律真空期,而引發爭議,乃值得討論。

四、立法院未通過廢止「蒙藏委員會組織法」,行政院即停編相關預算之爭議

馬政府原本規劃將蒙藏委員會併入陸委會,但因民進黨反對,蔡政府已予以廢除,並規劃未來將依業務分別移撥到文化部、外交部、內政部移民署、陸委會。依行政院說法,認為依據「行政院功能業務與組織調整暫行條例」,原機關裁撤時,相關法規未及配合修正時,行政院可用行政命令停止辦理掌理事項。但因總預算案須於今年度8月底前送立法院,且不再編列蒙藏會相關預算,為周延起見,規劃在總預算案送出前,將先把廢止「蒙藏委員會組織法」送立法院審議。

然而,行政院此舉卻引發未依法律程序執行之爭議。依「行政院功能業務與組織調整暫行條例暫行條例」第5條第5項規定:「《行政院組織法》修正後,中央政府總預算案未及以調整後機關彙整時,仍以調整前機關編列,惟應於行政院組織調整生效時,由新機關依規定承接執行。」

但立法院目前仍未廢止「蒙藏委員會組織法」,組織轉換程序仍處於未確定狀態,若按暫行條例規定,則仍應由調整前機關編列。目前立法院各政黨對於蒙藏委員之存廢仍有不同意見,除非立法院已決議廢止「蒙藏委員會組織法」,否則行政院應須依法編列預算以支應相關人事與業務所需,方為正常程序,而非由行政院先預告要立法院先通過廢止案,而不先編列預算,如此便宜行事,已招致行政院不尊重立法院之批評。

如今,行政院須重新審視總預算,亦應重新檢視蒙藏委員會之相關預算編列,其過程是否符合法律程序,方為妥適。

五、部會南遷形成資源浪費、效率不彰有前車之鑑

前行政院長林全於跨部會會議中決定,海洋委員會與所屬海洋保育署將定於107年4月成立,並將海洋委員會設置在高雄,以接近在地化行動。然而,陳水扁總統主政時期,曾將漁業署從台北搬到高雄,當初將漁業署南遷之理由為貼近漁民心聲及合乎產業需求,且可提升行政效率、平衡南、北區域發展等。然而,由於該署高層仍需北上參與部會間開會協調,高層與相關人員在台北辦公時間,卻遠超過在高雄時間,部會南遷,卻反而造成更多行政資源浪費,進而影響到服務效能與品質。因此馬英九總統執政後,又陸續把原先南遷部門與人員分批遷回台北辦公,如今海洋委員會按行政院目前規劃,欲將之設置在高雄,將來是否將重蹈覆轍,造成經費浪費、機關間工作聯繫協調不易等問題,仍有待觀察。

總之,自民國99年通過「行政院組織法」以來,仍有多個重要部會之組織改造尚未完成。過去相關部會組織調整未取得共識主要原因乃出自資源分配與本位之爭,並隨政黨輪替,而因不同政黨立場影響組織調整方向。「做實事內閣」如何聽取各方建議,摒除意識型態,順利解決爭議,以完成組織改造工程,相信各界都在關注。倘各部會與朝野爭議未歇,並無法在立法院達成共識,「行政院功能業務與組織調整暫行條例」將於民國107年1月31日終止施行,政府可又得將「行政院功能業務與組織暫行條例」再一次修法來展延施行日期,屆時果真是一延再延了。

*作者為國政基金會高級助理研究員

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