朱淑娟專欄:自辦市地重劃違憲 修訂後依然無法解決侵害人權的爭議

市地重畫,土地徵收爭議不斷,圖為台中黎明幼稚園園長林金連怒吼總統出面。(曾原信攝)

市地重畫,土地徵收爭議不斷,圖為台中黎明幼稚園園長林金連怒吼總統出面。(曾原信攝)

從台中南屯天主堂、黎明幼兒園、到恆春張家古厝竹塹事件,都是「自辦市地重劃」所引起的。只要一半地主同意,另一半就得被迫參與,自己合法擁有的財產都無法作主。2016年7月29日,大法官釋憲指自辦市地重劃部分違反憲法保障人民的財產權,要求內政部一年內修訂,否則相關條文將失效。

7月27日,內政部趕在期限前修正「獎勵自辦市地重劃辦法」,一一回應大法官釋憲文的要求。政大地政系教授徐世榮肯定這次修正有部分進步性,但他認為這只是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」,自辦市地重劃真正的結構性爭議完全沒有檢討。因此,想藉由這次修訂來落實憲法保障人民的財產權,恐怕是不可能的。

20170627民團反對前瞻計畫,教授徐世榮
徐世榮肯定部分辦法修訂,但並沒有解決結構性的問題。(曾原信攝)

雖回應大法官釋憲,但沒有解決結構性的問題

市地重劃跟一般徵收、區段徵收一樣,都是配合都市計畫的土地徵收、或土地重分配的方法。市地重劃是依「平均地權條例」授權,有公辦、自辦兩種,內政部另訂「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」,做為自辦市地重劃的依據。

為什麼要市地重劃?行政機關的說法是:「將一定區域內畸零細碎不整的土地重新整理、交換分合、並由地主捐地興建公共設施後,再分配給土地所有權人。藉由地籍重整,政府可加速公共建設,土地所有權人也可以提高土地利用價值。」而為了節省行政資源,就出現「獎勵自辦市地重劃」這種設計。

但獎勵自辦市地重劃辦法中,卻有許多侵害地主權益的內容,導致爭議不斷。其中大法官第739號釋憲文主要有以下幾點、並要求內政部修訂:

一、只要「過半數或七位地主」就可以發起成立自辦市地重劃的籌備會。大法官認為這種發起方式過於寬鬆,不符合正當行政法律程序。內政部修定後改成「要有3/10的地主、以及土地面積達3/10才可以發起。

內政部地政司副司長王成機認為,這樣的代表性已經提高,而且有地主、面積雙重把關,是比較進步的做法。

但這還是沒有回應一個根本的爭議,如果自辦市地重劃是一種「土地重新整理、交換分合」的行為,為什麼採取「多數決」、而不是100%地主同意才能實施?

而如果這個多數決的比例是政府訂的,還能說是「自辦」嗎?

半數地主同意,就可以強迫把你家重劃

二、大法官認為,主管機關核定市地重劃的程序,沒有設立適當組織審議,也未給利害關係人陳述意見的機會,且未舉辦聽證會。內政部修訂,籌備會召開重劃會成立大會前應舉辦座談會。行機關受理重劃會計畫書後,應舉辦聽證會。

而自辦重劃爭議最高的,就是平均地權條例第58條第三項的規定:「半數以上地主、擁有土地面積半數以上」,主管機關就會核准重劃會的計劃書。然而關於這一點,大法官認為這很難說有違反比例原則或平等原則。

所以現在依然維持這個「半數決」,而規則是行政機關定的,但政府又認定這是民間自辦重劃,當發生爭議時就置身事外。一般徵收、區段徵收,地主還可以向政府抗議,但自辦重劃,地主卻沒辦法向政府抗議,這也非常奇怪。

而在多數決的遊戲規則下,雖然納入座談會、聽證會的設計,另一半反對參加市地重劃的地主,如果在這些會中表達反對意見,會被接受嗎?長期關心台中市地重劃的野行耕耘工作室姜盈如觀察,實務上地主到重劃會的會員大會表達反對也不會被採納,除非找到違法事證,否則都依計畫書通過。

公共設施比例從15%,提高到20%

另外,這次修訂內政部將重劃範圍內的公共設施比例,從15%提高到20%,地主要負擔公共設施的比例反而增加。為什麼突然調高?王成機表示,因為依過去經驗公共設施比例都超過 20%,所以這次就明訂下來。

土地徵收與居住權保障公聽會,政大地政系助理教授戴秀雄-甘岱民攝
土地徵收與居住權保障公聽會,政大地政系助理教授戴秀雄-甘岱民攝

政大地政系教授戴秀雄在2016年7月29日內政部舉辦的公聽會中說:「國家對於人民基本需求的公共設施,本來就有意義建設,應該以公務預算支出,由地主負擔,是國家在揩人民的油!」徐世榮也發現,實務上很多公共設施都灌水,政府把自己該負擔的公共設施藉機由地主負擔並不合理。

如今自辦市地重劃衍生出很多爭議,原本這個制度是期待「公私兩蒙其利」,但實務上卻造成很多地主財產受損、甚至侵害人權,而未達最小分配面積的地主,只能拿補償金離開自己的家園。所以徐世榮強調,市地重劃從來都不只是技術問題,唯有從「憲法保障基本人權」的角度來檢討才可能有解。

*作者為獨立記者

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