閻紀宇專欄:「民主只是一列電車,到站自然就該下車」談土耳其修憲公投

土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,總統艾爾多安的支持者高舉海報(AP)

土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,總統艾爾多安的支持者高舉海報(AP)

這場歷史性的修憲公投前夕,「反對」陣營一名主要領導人以「煽動恐怖主義」的罪名下獄,面臨142年「有期」徒刑;國營電視台17個頻道的相關報導,有90%時間給了「贊成」陣營;第一大城連結國際機場的高速公路兩邊,樹立著10多面巨大的看板,看板上除了「贊成」字樣,當然還有這個國家的總統肖像;為了推動公投過關,這位總統還不惜跟最大的貿易市場翻臉。

國家政體劇變 萬年總統誕生

如此使出渾身解數之後,4月16日投票結果揭曉,土耳其總統艾爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)夢寐以求的修憲大業當然過關了,然而贊成者只以不到3%的差距壓過反對者;也就是說,參與這次公投的近5000萬土耳其選民中,約有2378萬人對於國家政體從議會制(內閣制)變成總統制、對於讓「虛位元首」艾爾多安從此名正言順大權獨攬,大聲喊出「反對」(hayir)!

土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,「贊成」陣營獲勝,但「反對」陣營走上街頭抗議(AP)
土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,「贊成」陣營獲勝,但「反對」陣營走上街頭抗議(AP)

土耳其位於歐洲、俄羅斯、中東、中亞的十字路口,面積超過78萬平方公里(22個台灣)、人口超過8000萬(台灣的3.5倍),2016年國內生產毛額(GDP)約1兆6700億美元,是北約28個成員國之一。從俄羅斯勢力擴張、敘利亞內戰到歐洲難民/移民危機,土耳其都扮演關鍵角色,16日公投的重要性可想而知。

「民主只是一列電車,到站自然就該下車」

拉開歷史縱深與廣度,國際社會也高度關注另一個:像土耳其這樣一個伊斯蘭教國家,有著盤根錯節的帝國歷史,經歷過軍事強人獨裁、政局激烈動蕩、惡性通貨膨脹、分離主義動亂、經濟快速成長、恐怖主義猖獗等種種變局之後,到底能在自由民主的改革道路上走多遠?伊斯蘭教與民主體制是否能夠相得益彰?

16日的公投結果顯示,土耳其轉身走上了回頭路。以艾爾多安自己的話來說就是:「民主只是一列電車,到站自然就該下車。」「民主並非目標,只是工具。」

土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,總統艾爾多安宣布「贊成」陣營獲勝(AP)
土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,總統艾爾多安宣布「贊成」陣營獲勝(AP)

土耳其,走下「民主電車」,轉身走上回頭路

先來看看這次修憲到底修了什麼,簡而言之就是徹底改變土耳其共和國自1923年創建以來的政治體制,全方位擴張總統的權力。2019年11月3日選出的下一任總統(艾爾多安幾乎篤定連任)將是國家的實際領導者,總理一職廢除,總統直接任免副總統(新設)與內閣閣員、向國會提交預算案;總統可以繼續領導政黨,可以宣布緊急狀態。

在擴大總統權力的同時,這次修憲也大幅削弱任何一個民主政體不可或缺的制衡功能。土耳其國會可以推翻總統對法案的否決,但需要絕對多數(301席);國會可以否決總統的預算案,但總統可以提交臨時預算案,如果再遭否決,則沿用前一會計年度預算。國會可以調查總統,但提案需要絕對多數、成案需要3/5(360席),起訴需要2/3(400席)。憲法法院負責審判被起訴的總統,但15位法官之中有12人是由總統任命。

土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,總統艾爾多安宣布「贊成」陣營獲勝(AP)
土耳其4月16日進行改變政體的修憲公投,總統艾爾多安宣布「贊成」陣營獲勝(AP)

修憲:全方位擴張權力 下重手削弱制衡

這樣的「超級總統」一任5年,可連任一次。更妙的是,如果「超級總統」第二任期結束之前,國會決定提前改選(同意門檻是3/5,360席),那麼他可以再選一次!換言之,2003年3月出任總理、開始執政的艾爾多安,如果2019年再一次當選總統,如果2024年連任成功,如果2029年再選一次,那麼他將領導土耳其直到2034年,屆時他已高齡80歲、掌權31年,堪稱當代土耳其的「蘇丹」(Sultan)。

如此任重道遠、欲罷不能,也難怪艾爾多安要在公投之前大聲疾呼「贊成」(evet)!當然,艾爾多安未必要這麼「老歹命」,不過他的兩個兒子阿合梅特(Ahmet)與比拉爾(Bilal)實在不太成材,一個曾經無照駕車撞死路人,另一個曾經捲入政商貪腐案,兩人目前都在企業界「服務」,想當儲君顯然還不夠格。

艾爾多安,從賣檸檬水與點心的小販到「超級總統」

艾爾多安生於1954年2月26日,伊斯坦堡(Istanbul)一個貧寒、保守、虔誠的低階公務員家庭,兒時曾在街頭賣檸檬水與點心貼補家用,但後來還是能夠上大學。他曾經是頗有天分與潛力的足球員,但是在馬爾馬拉大學(Marmara University)遇到啟蒙恩師、後來當過總理的艾爾巴坎(Necmettin Erbakan),一步步走上政治路,1994年踏上第一個峰頂:當選家鄉伊斯坦堡的市長。

現代土耳其國父凱末爾(Mustafa Kemal Atatürk)為共和國奠定了「世俗主義」、政教分離、代議式民主的立國精神,其中堅族群──西化、世俗化的都會區菁英──經常被稱為「白土耳其人」(White Turks),與內陸鄉村地區傳統保守、伊斯蘭教信仰虔誠的「黑土耳其人」(Black Turks)對舉;前者長期掌控政經大權,讓後者認為受到歧視與壓制,土耳其社會長期呈現兩極化發展。艾爾多安正是中下階層「黑土耳其人」的代言人,要讓伊斯蘭教重新成為土耳其社會的主導力量。

「黑土耳其人」的代言人 曾經締造輝煌政績

艾爾多安的伊斯坦堡市長只做了一任4年,但原因不是連任失利,而是所屬政黨「福利黨」(RP)被政府定為非法組織,他本人也因為「搧動暴力」而被起訴、判刑,並入獄4個月。他當市長任內政績卓著,但「伊斯蘭主義者」的身分始終難以見容當時的中央政府。

土耳其「凱末爾主義」(Kemalism)施行數十年來亂象頻生,軍人干政並動輒政變、鎮壓反對勢力、經濟發展長期落後、通膨一發不可收拾、庫德族地區戰火不息。民心思變的氛圍,讓政治事業中挫的艾爾多安東山再起。2001年8月,他創建今日土耳其的執政黨「正義與發展黨」(AKP),隔年11月就在大選中壓倒勝。2003年3月,艾爾多安登上第二座事業高峰,成為土耳其總理。

艾爾多安當總理將近11年半,是他政治生涯的黃金時期:軍方勢力受到壓制、惡性通膨從此馴服、經濟開啟高速成長、基礎建設如火如荼、貧民生活顯著改善、加入歐盟程序啟動。在國內,艾爾多安讓「黑土耳其人」揚眉吐氣;在國際,土耳其讓大家看到民主體制與伊斯蘭教成功結合的曙光。

長期掌政 弊端浮現 但艾爾多安絕不言退

但是近年來情勢丕變,艾爾多安的施政被許多人認定是獨厚「黑土耳其人」,經濟成長動能大不如前,政府高層傳出多起貪瀆醜聞,與庫德族(Kurds)的戰火無法平息。2011年敘利亞內戰爆發,300萬難民湧入土耳其,艾爾多安支持的反抗軍成事不足,他暗助「伊斯蘭國」(IS)更是養虎貽患,讓土耳其自家也成為反恐戰場。

在此同時,艾爾多安的獨裁集權傾向越來越鮮明,反對黨在他眼中與叛亂組織幾無二致,他對公民社會、新聞媒體與少數族群的打壓也越來越不留情,甚至粗暴接管立場歧異的報社。去年7月15日流產也流血的軍事政變,更讓艾爾多安如獲至寶,平亂之後展開大規模清算整肅,至今逮捕約5萬人,還有近13萬名軍公教人員被撤職或停職,至少150名記者遭到囚禁。

流產軍事政變之後,全面清算整肅

艾爾多安顯然很羡慕俄羅斯強人普京(Vladimir Putin),總統總理換著做,掌權到天荒老,但土耳其的環境不容許他這麼做,於是他先在2007年修憲,將虛位元首的總統由國會選舉改為全民直選;2014年投入總統選戰,順利成為土耳其歷史上第一位民選總統,上任後以選票做為護身符,毫不客氣地繼續揮舞權杖,從此土耳其在實質上已經變成總統制。

但艾爾多安終究還是需要憲法上的名正言順,他先是想方設法推動國會直接修憲,只是一直跨不過2/3門檻,必須訴諸高風險的全民公投。4月16日這天,艾爾多安終於如願以償,以民主的手段敲響土耳其民主的喪鐘。

絕對的權力使人絕對腐化,土耳其反對派人士說得好,在新的憲政體制之下,就算是他們的領導人當選總統也會成為獨裁者,更何況艾爾多安本來就是要大權獨攬。所幸,土耳其人民在這次公投中仍表現出對獨裁的戒心,儘管社會氣氛肅殺,親政府宣傳撲天蓋地,公平競爭原則蕩然無存,但艾爾多安還是只能以微乎其微的差距勝出。變更國體茲事體大,卻有將近一半的選民反對。艾爾多安一再強調安定與穩定,但是近年來土耳其的動亂正是他當家作主的「政績」,執政黨內部也出現反省的聲音。可以想見,艾爾多安這名獨裁者未來的路不會太好走;體制的制衡功能雖然大幅削弱,但人民的制衡力量仍然不可小覷。

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