葉書弘觀點:這一代的民主,憑什麼透支下一代的財富?

2017年04月20日 07:10 風傳媒
公共建設往往美其名宣稱有遞延效果,來為浪費與閒置自我合理化,因此,對於政府的慣性赤字,我們必須保持警醒。圖為蔡英文。(資料照,陳明仁攝)

公共建設往往美其名宣稱有遞延效果,來為浪費與閒置自我合理化,因此,對於政府的慣性赤字,我們必須保持警醒。圖為蔡英文。(資料照,陳明仁攝)

蔡英文政府推出「前瞻基礎建設計畫」,稱將以八千八百億元投資在八年期間換取一兆元的GDP,折算成每年增加0.7%的經濟成長率,其中整整半數經費將被用於軌道建設,包括部分都市的捷運與鐵路地下化,其他則主要是水利與城鄉建設。

人人都歡迎建設,問題在於,這是支用誰的稅金,又膨脹了誰的利益?令人訝異的是,如此耗資鉅大的專案,並不是由中央政府根據國家發展的整體需要來統籌謀畫,反而是由各地方政府各自提案圈錢爭取。連日來從選舉綁樁、財務可行性等方面已陸續有深入討論,本文則想另從追逐量化經濟目標的迷思、與當前民主體制的世代矛盾角度來加以探討,此兩者並相互循環強化。

其實我們對由政府主導推動的大型拚湊計畫並不陌生,二十餘年來,彷彿像制式作業一般,歷屆政府毫無例外地舉債投資,並競相向上加碼,包括十二項建設、六年國建、新十大建設、愛台十二項建設,及至這次的前瞻計畫,一再落入「撒錢 > 得選票 > 再撒錢」的迴圈。這毫不意外,因為這樣的模式可說是最有利政治代理人競選的特效藥,但卻是讓我們國家財政陷於惡性循環的麻醉劑,全民的公共債務負擔也隨之愈發沉重。目前各級政府一年以上非自償性債務餘額是6.3兆元,但加回被刻意排除統計的非營業基金的自償性債務、與未來必須擔保支付的隱藏性債務,事實上早已遠遠超出公債法規範公共債務佔GDP百分之五十的警戒線。

蔡英文總統大概自己都沒料到,就任未滿一年,民調滿意度卻直直落。圖為蔡英文總統視察已納入前瞻基礎建設計畫的大新竹輕軌。(蔡英文總統臉書)
歷屆政府毫無例外地舉債投資,並競相向上加碼,包括十二項建設、六年國建等,一再落入「撒錢 > 得選票 > 再撒錢」的迴圈。圖為蔡英文總統視察已納入前瞻基礎建設計畫的大新竹輕軌。(蔡英文總統臉書)

這些拚經濟計畫的口號總是冠冕堂皇,但愈來愈多的跡象已經表明,單獨追求經濟利益的所謂經濟政策,帶給社會大眾的許多是更隱晦的傷害。因為經濟學理論把土地、資本從社會整體抽離走,分別單獨作為生產要素來解釋經濟現象,更將具有自主思想、有所追求的個人,也視為等同土地、資本的生產要素,化約成僅求溫飽的所謂勞動力。事實上,社會作為總體經濟運行的載體:社會基礎決定了當時的資本化程度與資金成本、決定土地價格、決定人才供應與平均素質,也決定孕育創新的環境。

GDP是美國經濟學者顧志耐(Simon S. Kuznets)基於需要監控當時「羅斯福新政」刺激措施的傳遞效果,協助美國商務部於1934年所設計出簡化的數量指標,納入統計的只是整個國家經濟被商品化(或者說可以貨幣化)的部分,向下展開到社會上的每位個人而言,表彰的就只是商品化的人生。真實人生的累積不易統計,而日常生活中各項活動被商品化的比例持續提高,個人的貨幣支出便持續提高,對整體社會而言,便反映為GDP的持續膨脹,因此解讀任何與GDP相關的數字都必須特別審慎。顧志耐本人並不贊成以此做為衡量一國經濟發展狀況的通用指標,但因循沿用至今,追求GDP成長率,仍然被許多國家奉為教條,引導人們的目標與行為。

當身心的健康被整體忽略,就醫吃藥反而對GDP有貢獻;當無償的關愛,轉變為市場商品與服務的買賣,卻反而提高了GDP金額;當儲蓄被認為阻礙成長,以下一世代名義舉債透支,卻能提高經濟效用,皆與真實人生差距甚遠。

從追求最大經濟利益的價值觀出發,會放大衡量現在的利益,而以當下一時的利益為重,終究會傾向只想到當代的自己。英國經濟學者凱因斯(John M. Keynes)很著名的一句話:「長期來看,大家都死了(In the long run we are all dead)」,正是此種價值觀的表露,也是當代總體經濟政策的內在邏輯,雖然他的初衷是拯救短期蕭條,但服膺其學說的許多政策制定者卻一再救急,遂積重難返。

我們已經錯誤地實踐這麼多年,為什麼明明國家財政入不敷出,卻至今還在盲目追逐GDP目標,更何況是採取寅吃卯糧的不合理手段。除了政治人物自身的迷思之外,也是因為我們選擇政治代理人的整個評價模式被導向了局部價值,以公平為名,各地方都要相同的建設。在當前的制度下,對地方首長來說,來自中央的專項建設補助款完全是免費午餐,促成其所謂的政績,他(她)輕率耗用的是徵收自全國民眾的稅金,卻只需對地方本地選民負責;對中央政府執政者而言,這筆完全可以左右地方政府的龐大預算,是抽取自尚不存在的未來納稅人,既無人反對、也無人會究責,同樣是免費午餐。

20170415-蔡英文 國軍演習(資料照,總統府提供)
作者表示,除了政治人物自身的迷思之外,也是因為我們選擇政治代理人的整個評價模式被導向了局部價值,以公平為名,各地方都要相同的建設。圖為蔡英文參加國軍演習(資料照,總統府提供)

關鍵在於,民主政治採取的「票票等值」,是歷史演變的結果,雖然是項符合人性的原則,但有個根本的缺失:就是將無法參與投票人們的意願完全略去,包括十八歲以下未成年者、尚未出生的下一代、與下下一代...,這使得各個世代之間,被迫出現利益衝突。

為此,1991年,美國的Auerbach、Gokhale及Kotlikoff等三位經濟學者提出「世代會計」的概念,首次將未來世代的稅賦負擔納入考慮,評估政府的舉債行為與龐大赤字預算,對當代與轉嫁給未來世代人民的衝擊。

他們設計的衡量方法是在政府跨期預算限制下,以現值計算,當前及未來世代人民未來要繳給政府的總淨稅負,要足以支付政府現在的負債及未來的總支出,以每人平均淨稅負來評估跨世代財政負擔的情況。公式為:

未來世代的負擔 A = C + D + V - T

其中,A是未來世代淨稅負的折現值,C是政府支出的折現值,D是政府債務減去政府資產,V是隱藏性債務(包含社會保障缺口、社會保險計畫赤字、國營事業淨負債等),T則是當前世代應繳稅款的折現值。

依照世代會計的方式,美國於2013年已開始進行評估,計算結果顯示,當前世代透過大量舉債與赤字預算等形式,透支未來世代的財富,近幾年間快速擴大,已惡化到未來世代根本無力償還。

至今為止,除了縮減債務規模,並無有效解決未來世代稅賦重擔的其他辦法,不論是延長退休年限、提高間接稅(如加值型營業稅),或加重直接稅(如所得稅)等,雖然可以延後危機引爆的時點,但未能改變債務轉嫁的結構,都只是經由不同影響路徑,而仍然會由未來世代承擔大部分的償還責任,對於人口快速老化的台灣社會而言,處境更是加倍的嚴峻。

公共建設往往美其名宣稱有遞延效果,來為浪費與閒置自我合理化,因此,對於政府的慣性赤字,我們必須保持警醒。事實上,前瞻計劃中四千二百億預算的地方軌道交通建設,是典型具有自償條件的項目,理應朝引進民營資本規劃,完全不需要由全體納稅人來承受不可持續的財務重擔。以台北市與其他城市的發展經驗觀之,捷運沿線土地的增值本身,便足以融通整條捷運興建的大部分經費,關鍵在於重新安排受益者與出資者的合理架構。

一個可行的辦法是採取PPP (Public-Private-Partnership)模式,這是一種將民營資本與政府職能更細膩結合的營運安排,以特許權協議為基礎進行投資項目的全程合作,收益分享、風險分配,可能表現為多種形式,於1992年由英國保守黨政府提出,大量應用在交通、公衛、水利等領域,其後陸續為香港、智利、葡萄牙、巴西、中國大陸等所採用。

與BOT不同的是,PPP並不將項目的風險全部移轉給民營資本,而是讓民營企業從項目評估、設計與可行性研究等前期階段便開始加入,在借重民營企業效率與專業的同時,也降低了整個投資風險,確保對各城市發展有興趣的民營企業有意願競標,並吸引閒置的社會資本投入;政府在整個項目從計畫、興建到營運的階段同樣全程參與,主要則是要求規格、設計誘因與確保品質,讓政府從過去的基礎設施提供者轉變為公共服務催化與監管者的角色,從而能大幅減輕財政負擔。

民主就只能短視自利、而建設就要債留子孫嗎?並不必然如此,只要人民自身對制度原理多一層體認、對財政責任多一分堅持,據此要求我們的政治代理人,這世代轉嫁的結構便有可能開始改變。

*作者為前投信海外投資長,歷史學人,私塾教育者。

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