呂紹煒專欄:年改另立基金時,溯及既往爭論已不再重要!

最高法院前院長楊仁壽指年改不能溯及既往,但在另立基金後,其說法的真偽已不再重要。(盧逸峰攝)

最高法院前院長楊仁壽指年改不能溯及既往,但在另立基金後,其說法的真偽已不再重要。(盧逸峰攝)

最高法院前院長楊仁壽為了年金改革是否能「溯及既往」,舉了前總統李登輝為例,最後被迫道歉,年金改革的所謂「溯及既往」再次引起矚目─楊仁壽的說法不論理論或實務是有待斟酌。不過,如果注意年改會的政策,「溯及既往」這個問題很可能不再重要。

混淆「真正溯及既往」與「非真正溯及既往」

楊仁壽的看法,簡單講是認為已退休軍公教的退休金給付,不該因改革而受影響,因為這等於是法律的「溯及既往」;在職者尚未退休者可適用改革後規定,但必須考量「信賴保護原則」;只有完全新進者才全部適用新制。這個論調也是一些退休者堅決支持的論調,認為改革不能降低他們的領取的年金。

這種看法其實是混淆了「真正溯及既往」與「非真正溯及既往」的不同。真正的溯及既往是指在新法通過實施時,原有的事實已發生且結束,但仍受新法效力的約束。非真正溯及既往則是指新法實施時,事實雖然在此之前已發生但尚未結束,而在新法生效後的事件是要依新法受其結束。

如果以年金改革來看,年改生效前已發生並結束的事件是:退休者已領取的年金;已發生但尚未結束的是:在生效後這些退休者仍要領取年金。年改並不會依新規定(較低的所得替代率)追回退休者已領取的年金,因此確實不存在著「真正的溯及既往」。但年改生效後,退休者繼續領取的年金,則必須適用新法規定─這是「非真正溯及既往」。

國外年改實務案例看,不能溯及既往原則荒唐

因此,不管那些既得利益者或是法學專家如何主張,高喊目前退休者不能適用年改後的方案(其實就是不能減少其領取的年金),否則就是讓法律「溯及既往」,是「違憲違法」的作法。事實上就是:只要不追討已領取的年金,要已退休者適用年改後方案,絕對不是「真正的溯及既往」。

再以過去十多年,各國推動年金改革的實務案例來看,不能溯及既往主張更顯荒唐與毫無支撐力。

台灣年改走的過程,許多先進國家早已走過,許多國家不得不推動年金改革,原因也非常雷同:不改革,退休基金就要破產了。基金面臨破產風險的原因也類似:經濟成長放緩、人口結構轉變、財政負擔難以為繼。數十年前訂定的年金制,當時的政經社會環境完全不同─原本人口結構是金字塔型,繳費者多而領年金者少;經濟成長率高所以稅收可持續增加;現在全部條件都不同了。

希臘改革所得替代率砍到5成,全部退休者適用

改革方式與原則也非常簡單:繳得多而領得少又領得短─仍在繳費者固然費率要提高,退休年齡也往後延、未來能領取的金額減少,即使已退休在領年金者,也同樣要降低領取的年金。新的改革方案是適用全部人,沒有誰可「率由舊章」。事實上楊仁壽主張的那種「不能溯及既往」如果正確,依其理論與邏輯,已在繳費但未退休者也該依照原先規定才對─不必延退、不用多繳費、一樣領所得替代率9成以上的年金。

不過,全世界沒有那個國家的年金改革是這種思維邏輯與作法,國內印象最深刻的應該就是希臘改革,那些領退休年金者的所得替代率由原先的9成多,直接全部砍到不到6成,倒沒聽過因為「法律不溯既往原則」,讓那些已領年金者繼續領到爽、領到死;而智利的年金改革經過幾次公營轉民營再轉公營等,也沒有「溯及既往」與否、原先投保、領年金者「動都不能動」的問題,當然是改革生效後全部適用。

甚至國內的勞退修改,讓領取全額年金的年齡逐年延後,也是所有在繳費的勞工全部適用,而不是依照「不能溯及既往」原則,讓那些勞工都依照舊制,只有新進繳費的勞工才依新制。許多倒楣的5年級生發現繳費20多年,一夜醒來發現自己領取年金的年齡被延後;而年齡稍長者則是可早早退休領年金。

另立基金是治療既得利益者貪婪病的處方

不過,年改後那些退休者領取的年金是否該減少,所涉及的「真正溯及既往」、「非真正溯及既往」的問題,可能可以不再爭論,因為意義己不大─年改會上周召開的研議會議中,開始討論「另立基金」的可行性。如果此案成真,把目前繳費者的權益與過去「繳得少領得多」的已退休者,一刀兩斷的切割,那其實也甭爭論已在領取年金的退休者,給付是否能減少的問題。

那些反改革的既得利益,時常說他們繳費繳得多,所以領得多也是應該,大家不該砍其年金;他們也說不該把年金說成世代間不正義,因為他們是有繳費的。但這些人從不願意談其繳費與能夠領的年金間,到底有多大的差額,而這些差額其實就是靠後面世代的人幫忙繳交,既然如此,那就只能「另立基金」─退休者就靠他們自稱「自己有繳費」的基金,領的年金一毛都不減(要提高也可以),看看能支撐多久;年輕世代就認命的接受「繳多領少」的結局到新基金吧─至少絕對比繼續繳費供養那些貪婪的退休者來得好、也繳得比較甘願吧。

另立基金之議,從理論與實務、及國外的案例來看,其實爭議多、適法性亦必須先釐清,年改會如真要推動,這些問題必須先解決。不過,如果退休者真的那麼眷戀他們的既得利益到要把其利益建立在後代的血汗上,又那麼堅持一毛錢不能減的「不能溯及既往原則」,支持另立基金的聲音大概會越來越高。一旦成真,退休者再無可能「活得越久領得越多」─如在職者已繳費部份留在舊基金,大概能支撐個5-7年吧,如果全部切割到新基金,大概就領個1、2年吧。年改會提出的另立基金政策,很可能是可治療既得利益者貪婪病的處方。

到底要「領得少但領得久」,還是要「領得多但領得短」,就自己想想吧!

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