認識FTA(1):韓國政策對台灣的啟示

美韓簽定FTA對台灣應有若干啟發作用。(取自網路)

美韓簽定FTA對台灣應有若干啟發作用。(取自網路)

國民諸君,吾國國民們懇切地期望我們國家成為先進國家,並且為此正積極努力著。然而,要成為先進國家並非努力做就可以成為的。必需要接受挑戰。沒有挑戰就無法成為先進國家。…FTA就是那個挑戰。─盧武鉉(2007)

以組織改造為契機,整合通商交涉談判、執行及國內對策為單一窗口後,提供了可提高通商政策實效之基礎。為提高通商與產業間之加成效果並且活絡溝通與合作,有必要提昇國民對通商政策之共識與支持。─通商產業資源部(2013)


前言

與台灣同以出口導向帶動經濟成長的韓國,其1990年代初期對外經貿政策雖以多邊協商(WTO)為主,但亦經歷了與其他國家類似的「雙軌貿易政策」(多邊與區域主義並重)轉換階段。特別是自1997年東亞金融危機後,東亞區域主義盛行之下,韓國在繼續推動邁向全球經濟的經貿政策之外,亦開始重視區域經濟之合作。在亞洲金融風暴發生之後,金大中政府開始嘗試推動區域級雙邊的FTA協議,而其後繼之韓國總統,不論是同為進步派理念的盧武鉉政府,亦或是保守政黨的李明博或是現任的朴槿惠總統,都持續地將「推動FTA政策」,視為帶動韓國產業轉型的重要經濟布局。

而細數韓國簽訂FTA的歷史,事實上自與智利簽訂的第一個FTA生效(2004年4月)至今,不過才十年的歷史。但繼韓國在2007年起與東協FTA陸續生效之後,2011年7月韓-歐盟FTA正式生效,美韓FTA也自2012年3月15日正式上路。舉世之中,能與歐盟、美國和東協同時簽有FTA的國家,目前竟僅有韓國一國。此外,除了韓中日FTA之外,韓國與中國的FTA談判亦自2012年5月開始啟動,並預計在今年(2014)上半年將進入實質談判階段。至此,全球經濟規模從排名最大的歐盟、第二大的美國,第三大的中國,以及東協與印度等具高度成長潛力之大型市場都被韓國納入其FTA網絡之中。

相對於韓國在簽訂FTA上成功與的積極表現,對洽簽FTA面臨困境,同時又在第三地出口市場與韓國高度競爭的台灣來說,猶如雪上加霜,並造成了極大的壓力。因此,對台灣來說,瞭解韓國政府是如何推動其FTA政策,有其必要性與重要性。

在對韓國數十年來積極推動FTA政策的並非連續的政權與單一政府。如前所述,韓國的FTA政策乃是歷經金大中和盧武鉉兩任進步派政府,以及李明博與朴槿惠兩任保守派政府以降,一貫的對外經貿政策。亦即,這種積極擁抱全球自由經濟的態度,是保守黨與進步黨對於解決韓國經濟問題的共識,而且這樣的態度並不會因政權的輪替而有所改變。

必須注意的一點是,在韓國政府推動FTA的大多數時間內,韓國總統其實不僅掌握了行政權,在協商當時國會也幾乎都是由執政黨佔多數。當盧武鉉推動韓美FTA時,其所屬的新千年民主黨為國會過半多數;而其後打著「CEO大統領」的名號並宣示達成「747目標」的李明博總統,則在民眾對進步派十年執政卻無甚經濟建樹的不滿之下,贏得總統大選,其所屬的大國家黨亦在隔年的4月國會議員選舉中獲得過半數選票。亦即,即便輪到保守政黨的李明博總統執政,執政黨同時擁有了行政與立法兩權。然而,自認為挾著民意高支持度的李明博總統,一方面不斷加速國有事業民營化的腳步,另一方面展現出比盧武鉉總統更積極的對外經貿戰略,而為了促成韓美 FTA 的通過,李明博總統於4月間又宣佈將全面開放美國牛肉進口。但,這又是一個未事先告知民眾的政策決策,因為,不論檢疫標準以及開放進口牛肉的年齡以及部位,完全未事先宣告與知會韓國民眾。

長期以來韓國政府在進行貿易談判時,認為以透過選舉掌握了民意基礎,因此在推動FTA政策時,缺乏和民眾與業界的溝通和宣傳。而全面開放美國牛肉進口的舉動,被韓國民眾視為不顧國民衛生健康的舉動,因而引發了大規模的反美牛運動與反韓美 FTA 的燭光示威。自2008年的5月2日開始,透過網際網絡的連結,越來越多韓國民眾站出來抗議韓國政府的行政專斷獨斷。持續數月每天都有數十萬的示威群眾佔據了街頭,而在6月10日紀念六月民主大抗爭的活動中,首爾估計約有70萬人,韓國全國估計超過百萬人走上街頭抗議。在這樣的社會抗議背景之下,國會最大反對黨民主統合黨議員,亦開始提出了制定『通商程序法』的立法要求,主張通商談判的過程中必須具備「透明性」。事實上,在經濟自由化與全球化的趨勢之下,諸如WTO的協議與FTA之類的通商貿易協定,不僅與國家產業和國民經濟相關,亦將牽涉到諸如人權、醫療保健、文化教育、環境與勞動條件等,與國家總體經濟結構變動相關之議題。因此,民眾更加重視政府進行貿易協商的談判過程與談判內容。

事實上,韓國不論是進步派政黨亦或是保守派政黨,只要是在非執政時期,都曾提議要求要提高貿易談判過程的透明性,希望以此凸顯立法機關的地位與重要性。但不論執政的是哪個政黨的總統,都會希望迴避立法權的監督,從行政機關的角度出發,因其常主張外交通商談判有其「專業性」與「機密性」,因此多傾向於忽略或簡化談判與協商過程之中的國會審議過程。特別是只能做一任的韓國總統,在沒有再選連任的壓力下,更習慣以行政獨斷的方式來推動其政策。

但這樣的不透明黑箱作業方式所引起廣大民眾的抗議壓力,使得韓國政府不得不開始放低姿態,與民眾進行溝通。此外,有選舉連任壓力的立法機關,更因此不敢輕易地為政府所提出的政策放水通行。

韓國FTA政策變動過程的啟示

由於近年來經貿談判協商結果將更直接地影響到民眾的生活,因此即便是面對過去主張有機密性與專業性的外交經貿領域,韓國民眾越來越不想只當個單方面接受其影響的被動旁觀者;而由於定期民主選舉機制,亦使得韓國總統候選人必須在競選時廣納民意,並在執政後設法實現其競選訴求。而在上述的這個歷程中,在一個正常的民主國家中,絕對內部政治的賽局會比外部政治的賽局還要重要,因為其執政者之正當性來源並非出自於國際社會,而是來自其內部民眾的支持。這也是為何韓國政府在積極推廣FTA全球布局之際,必需要費心對內進行溝通與宣傳的最重要因素。

而再探討完韓國FTA戰略轉變的政治過程之後,筆者認為韓國過去十餘年間推動FTA的經驗與台灣目前的狀況有許多可比較對照之處,亦足以提供台灣不少啟發之處。以下僅提出五點觀察,做為本文的結語:

1、體認外交經貿戰略設定的重要性:以韓國的例子為例,由於韓國希望自己能成為大型經濟體之間的連結角色與區域經濟的核心軸,因此我們可以發現近年來韓國政府其實不願意輕易表態或與其他國家發生正面衝突,即便有表態也盡量在「告知」與「溝通說明」之後才加以提出。因此,台灣必須明確尋找出自身在區域經貿中所預期扮演的角色與地位,才能依此制定出服膺該角色的外交與經貿戰略。

2、省思民主政治下對外通商貿易談判的工作重點:在遭遇到亞洲金融風暴之後,韓國自金大中政府以來,長期將通商談判與外交結合,重視的就是談判技巧與談判的時效,亦即其對「對外的談判速度」之重視程度,勝過於「對內的深化溝通」。然而,在簽訂韓美FTA時遭遇到來自民間的強大抗議之下,韓國政府逐漸將推動FTA的重心工作轉為對內部的溝通與宣傳之上。事實上,民意才是民主政府正當性的來源基礎,因此不能忽略對外通商談判的民主過程。

3、瞭解「經濟民主化」的要求勝過「經濟領土」的追求:雖然,韓國已經簽訂了多項FTA,韓國各方面的成長也受世人矚目,但事實上貧富不均加深與兩極化社會日益嚴重的問題,使得民主選舉之下的韓國社會對「經濟民主化」要求聲浪日益升高。因此,如何能讓民眾有感於「簽訂FTA」後的經濟生活改善,成為執政者在推動FTA政策時的最大課題。

4、重視『通商程序法』立法要求背後的民意基礎:在韓國,起初積極推動此項立法的,都是國會的少數政黨。雖然在佔國會多數的執政黨讓步之下,此項法案得以通過,但不應忽視的則是背後所反應與凝聚的社會共識。重視公民的民主參與、意見整合與官民的雙向溝通,是近十年來韓國政治社會的主流意識,如何尊重如此的民意趨向,將決定一個執政者的歷史定位。

5、提出服膺「民主程序」與重視「實質效益」的通商程序規則:事實上,程序的定型化在強調通商談判的民主機制同時,若能有效累積足夠的談判經驗,反而能獲得加快談判速度的效果。如前所述,韓國的國會通商條約批准權是由憲法所構成,強調通商協定談判過程中的「協商的透明性」、「公民的參與性」與「國會的監督性」。其立法精神在於:不能單從特定政權或是特定行政機關的立場出發來進行外交經貿的談判,而必須考量整體國民的立場來探討簽訂通商條約之適切性與妥當性。參酌其立法精神,冀望台灣各政黨能以全體台灣人民的福利做為依歸,跳脫黨派之私,建立出符合民主要求的對外通商談判的程序規則。

*作者為台灣東北亞學會副秘書長、真理大學應用日語系暨通識中心兼任助理教授(本文為《認識各國自由貿易協定(FTA)》之〈韓國FTA政策轉變的政治分析〉節錄。)

關鍵字:

我要發風

風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

並請附上姓名、聯絡方式、自我簡介,謝謝!