觀點投書:選在世界地球日簽署《巴黎協定》的意義

去年「巴黎氣候峰會」場外民眾舉著標語。(美聯社)

去年「巴黎氣候峰會」場外民眾舉著標語。(美聯社)

2016年的美東時間4月22日,不僅僅只是一個喚起世人關注生態環境的「地球日」,更是一個對全球氣候治理意義非凡的新里程碑。這一天聯合國(the United Nations, UN)將在其紐約總部舉行《巴黎協定》(Paris Agreement, PA)的簽署儀式,預估將有至少60個國家的締約代表會親自出席,並在儀式中完成上述PA的簽署程序。4月22日是PA正式開放給主權國家簽署的第一天,迄目前為止已有130個左右的國家宣稱將簽署PA,如果最後實際數目也是如此,那麼PA將會是繼1982年《海洋法公約》開放給主權國家簽署之後,締約國數目最多的國際條約。

巴黎氣候變遷峰會(美聯社)
去年巴黎氣候變遷峰會。(美聯社)

根據依PA本文第21條1項的規定,當達55個《氣候變遷框架公約》的締約方完成國際簽署與國內批准的程序,且簽署與批准國家的溫室氣體排放量佔全球總排量的55%時,PA就正式生效並在國際法上對締約國產生拘束力。過去,在相同的生效要件下,《京都議定書》花了近8年(1997/12-2005/2)的時間才正式生效;現在,以4月22日各國參與締約儀式的盛況觀之,PA的生效時程極有可能大幅縮短。然而,就算PA能在最短的時間獲得生效條件之滿足,依其第28條的規定,締約方自PA對自己生效起3年後,可以隨時決定是否退出。因此,在我們樂觀期待PA帶給全球暖化治理新氣象的同時,還需要想想本次在UN總部的簽約儀式究竟有多大的實質效果(還是作秀的成份居多)?

任何治理全球議題的國際條約最關鍵之本質就是執行目標達成與否;PA第2條1項(a)款載明,地球均溫升幅的上限不得超過攝氏2 °C(在工業化以前的水準之上),並設法盡力將之控制在攝氏1.5 °C以內。「1.5」這個數字的出現是2015年巴黎氣候談判會場中許多小島國家的訴求,當時為能順利通過PA,避免小島國家聯盟的杯葛,各國同意將此訴求納入PA文本中。但「1.5」並非具有拘束力的數字,更不是締約國應予達成之義務。此點觀之同條第2項的規定會更為清楚—「本協定之執行將以個別國家的情況為據,並兼顧平等和共同但有區別之責任原則,還有各國之能力。」因此,就算一個主權國家完成PA的國際簽署與國內批准,其在法律義務的履行上仍享有彈性。

不過,換個角度來看,佔全球目前溫室氣體總排量約40%的美中兩國已經在今年3月底時正式宣佈要在4月22日簽署PA,並盡速完成國內批准程序。兩國在共同之元首聲明(statement)中表示,治理氣候變遷是美中關係的支柱,基於雙方在2014年11月的共同氣候合作聲明,還有2015年9月習近平赴美時與Obama共同陳述的兩國氣候合作內容來看,美中已確定且正在把能源與氣候治理緊密的結合,雙方主力的目標是提升潔淨能源的使用,包括相關之投資、研發、建設,以及由此衍生之各種和G20國家的合作計畫。具體執行方面,雙方已設有共同的氣候變遷工作小組和潔淨能源研究中心。因此,『如果』PA能在Obama卸任前就生效,則無論下一任美國總統是誰,在2019年前都無法撤回美國對於PA的承諾。又因美國已先後與中印兩國訂有共同合作之相關約定,故而過往三個不受全球氣候治理約束的碳排大國將會在PA生效後明確承擔較具體之義務。

國際社會選在地球日舉行PA的簽約儀式無疑是一個鼓舞人心的開始,我們可以感受到國際組織與主權國家對於治理日益嚴重暖化問題的深深期待與企圖。但PA能否在最短時間內獲得締約國國內法律程序的批准,進而達到生效門檻還有相當之不確定性。碳排大國的是否參與、抗暖制度的設計良窳,以及個別主權國家能源使用情況的是否允許,才是真正左右PA的目標與執行效果之關鍵,至於簽約儀式的本身就只是一個開始,並無法保證帶來好的氣候治理結局。

*作者為中興大學國際政治研究所助理教授

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